Od 12 lutego 2021 r. obowiązuje wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który orzekł, że art. 91a ustawy, w zakresie obejmującym zwrot ” , użytkuje obiekt w sposób niezgodny z przepisami”, jest niezgodny z art. 2 i art. 42 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego
Pytanie prawne sformułowane zostało na tle następującego stanu faktycznego i prawnego:
Prokurator Okręgowy oskarżył A. O. o to, że użytkował obiekt usługowo-handlowy w sposób niezgodny z art. 55 i art. 56 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej: ustawa – Prawo budowalne), tj. bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu oraz bez zawiadomienia Państwowej Straży Pożarnej o zakończeniu jego budowy i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania, co wypełnia przesłanki czynu zabronionego określonego w art. 9la ustawy – Prawo budowlane. Rozpatrujący sprawę Sąd Rejonowy postanowieniem z czerwca 2016 r. umorzył postępowanie, uznając, że zarzucany oskarżonemu czyn nie zawiera znamion przestępstwa. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, ż przestępstwo określone w art. 91a ustawy – Prawo budowalne polega na niespełnieniu obowiązku określonego w art. 61, a nie w art. 55 i art. 56 tej ustawy. W ocenie Sądu niedopełnienie obowiązków wynikających z przepisów art. 55 i 56 ustawy – Prawo budowlane powinno skutkować, na podstawie art. 57 tej ustawy, wymierzeniem przez właściwy organ kary administracyjnej, a zatem należało ewentualnie wszcząć postępowanie administracyjne, a nie karne. Na powyższe rozstrzygnięcie Sądu prokurator wniósł zażalenie, wnioskując o jego uchylenie. Zdaniem prokuratora sąd pierwszej instancji odniósł się jedynie do jednego ze znamion czynu zabronionego określonego w art. 91a ustawy – Prawo budowlane, tj. niespełnienia określonego w art. 61 tej ustawy obowiązku utrzymania obiektu w należytym stanie technicznym, a pominął inne, istotne dla przedmiotowej sprawy, znamię w postaci użytkowania obiektu w sposób niezgodny z przepisami. Zdaniem prokuratora, art. 91a ustawy – Prawo budowlane, w części dotyczącej użytkowania obiektu budowalnego w sposób niezgodny z przepisami, odwołuje się do całości unormowań prawnych w tym zakresie i nie przewiduje żadnych wyjątków, a tym samym nie wyłącza odwoływania się do art. 55 i art. 56 ustawy – Prawo budowlane. Sąd Okręgowy uchylił zaskarżone przez prokuratora rozstrzygnięcie, wskazując że art. 91a ustawy– Prawo budowlane jest niejasny i może powodować problemy z prawidłową oceną zespołu znamion, zwłaszcza tych, polegających na użytkowaniu obiektu w sposób niezgodny z przepisami, jak zarzucono to oskarżonemu.
Uzasadniając zarzuty niezgodności kwestionowanego przepisu z powołanymi wzorcami, Sąd pytający stwierdza, że art. 91a ustawy – Prawo budowlane, w zakresie, w jakim penalizuje użytkowanie obiektu w sposób niezgodny z przepisami prawa, bez jednoczesnego skonkretyzowania uregulowań prawnych, z naruszeniem których wiąże się odpowiedzialność karna, narusza zasadę państwa prawnego i wynikające z niej zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, bezpieczeństwa prawnego oraz określoności przepisów prawa. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 42 ust. 1 Konstytucji RP, Sąd pytający odwołuje się do konstytucyjnej zasady nullum crimen sine lege, a w szczególności jej istotnego elementu, jakim jest reguła określoności regulacji represyjnych. W ocenie Sądu pytającego niewystarczająca określoność czynu zabronionego powoduje u adresata niepewność co do nakładanych obowiązków i konsekwencji prawnych oraz prowadzi do przerzucenia obowiązku ustalenia zakresu zastosowania przepisów karnych z ustawodawcy na organy stosujące prawo. Sąd pytający wskazuje, że w perspektywie wymogów wynikających z art. 42 ust. 1 Konstytucji RP, problematycznym jest zamieszczanie w przepisach dotyczących odpowiedzialności karnej odesłań do nieokreślonych bliżej regulacji prawnych. Podkreśla on, że przepisy związane z użytkowaniem obiektów budowlanych zawarte są nie tylko w ustawie – Prawo budowalne, ale w szeregu innych aktów normatywnych, co uniemożliwia doprecyzowanie znamion czynu zabronionego pod groźbą kary, a organy państwa zyskują dowolność w stosowaniu tak skonstruowanego przepisu.
Decyzja Trybunału Konstytucyjnego
Kwestionowany przepis nie był przez TK badany w całości, lecz tylko – zgodnie z treścią pytania prawnego oraz leżącego u jego podstaw stanu faktycznego – wyłącznie w części stanowiącej „użytkuje obiekt w sposób niezgodny z przepisami”.
Trybunał przypomniał, że przepisy umożliwiające stosowanie odpowiedzialności karnej muszą spełniać wymogi jednoznaczności i określoności (art. 2 Konstytucji) oraz fundamentalnej dla prawa karnego zasady nullum crimen sine lege certa (art. 42 ust. 1 Konstytucji). Wynikający z art. 2 Konstytucji wymóg jednoznaczności i precyzji prawa ma szczególne znaczenie, jeśli chodzi o ochronę praw i wolności obywatela, zwłaszcza w sytuacji gdy istnieje możliwość zastosowania wobec niego sankcji. Przepisy czynią zadość konstytucyjnym standardom określoności i jednoznaczności wówczas, gdy ich językowo-logiczna konstrukcja pozwala na jednoznaczne wyprowadzenie zakodowanych w nich treści, umożliwiające ich prawidłowe wyegzekwowanie. W wypadku regulacji niejasnych i nieprecyzyjnych władza prawodawcza jest odpowiedzialna za obowiązujący stan prawny, ma ona obowiązek monitorowania sposobu stosowania stanowionych przez nią przepisów prawnych oraz eliminowania obarczających je wad, które ujawniają się w toku rozstrzygania określonych spraw. Zagadnienie to ma szczególne znaczenie wówczas, gdy na bazie niejednoznacznych regulacji kwestie sporne są przesądzane na niekorzyść jednostek. W takich sytuacjach nawet ugruntowana i jednolita praktyka orzecznicza nie niweluje zastrzeżeń związanych z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego.
Wywodzona z art. 42 ust. 1 Konstytucji zasada nullum crimen sine lege certa wymaga formułowania znamion czynu zabronionego w sposób na tyle poprawny, jednoznaczny i precyzyjny, aby ryzyko karalności było rozpoznawalne dla adresatów normy i aby podczas stosowania prawa wykluczona była możliwość rozszerzenia zakresu odpowiedzialności karnej na czyny, które nie zostały zabronione w ustawie pod groźbą kary.
Uwzględniając wyżej przedstawione założenia konstytucyjne TK zauważył, że zawarte w art. 91a prawa budowlanego sformułowanie „użytkuje obiekt w sposób niezgodny z przepisami” jest przykładem przepisu blankietowego. Zastosowanie takiej konstrukcji jest dopuszczalne pod warunkiem spełnienia bardzo precyzyjnie określonych kryteriów, przy odrzuceniu jakiejkolwiek dowolności jej stosowania przez właściwe organy władzy. Trybunał zwrócił uwagę, że ustawodawca nie sprecyzował, jakie przepisy powinny być wzięte pod uwagę podczas interpretacji zawartego w art. 91a prawa budowlanego zwrotu „użytkuje obiekt w sposób niezgodny z przepisami”. Nie wskazał, czy chodzi wyłącznie o przepisy związane z bezpieczeństwem użytkowania obiektu określone w prawie budowlanym, czy też o wszystkie przepisy prawa budowlanego, czy też nawet o przepisy związane z użytkowaniem obiektów budowlanych, które wynikają z licznych ustaw wyszczególnionych przez sąd w pytaniu prawnym. Co więcej, ustawodawca, posługując się jedynie wyrażeniem „przepisy”, nie określił nawet, czy chodzi o przepisy o mocy ustawy, czy też dopuścił w tym wypadku stosowanie aktów podustawowych. Analogiczne wątpliwości wobec kwestionowanego przepisu przedstawiła również nauka prawa i uczestnicy postępowania przed TK.
TK zauważył, że zauważone problemy legislacyjne miały miejsce również w sprawie leżącej u podstaw pytania prawnego – wyspecjalizowane organy władzy publicznej (sąd i prokurator) stosując prawo nie były w stanie, w drodze wykładni, usunąć wątpliwości związanych z rozumieniem i stosowaniem zwrotu „użytkuje obiekt w sposób niezgodny z przepisami”, to tym bardziej nie można było tego wymagać od adresata art. 91a prawa budowlanego.
Uwzględniając wyżej przedstawione okoliczności, Trybunał stwierdził, że kwestionowany art. 91a prawa budowlanego, w zakresie obejmującym zwrot „użytkuje obiekt w sposób niezgodny z przepisami”, nie spełnia wymogów określonych w art. 2 i art. 42 ust. 1 Konstytucji.
Podstawa prawna:
WYROK TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO z dnia 9 lutego 2021 r., sygn. akt P 15/17 (Dz. U. Nr 43/2021, poz. 282).
USTAWA z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 162/2020, poz. 1333, z późn. zm.).
