Brak zwrotu działki wydzielonej pod drogę nie jest niekonstytucyjny

Brak zwrotu działki wydzielonej pod drogę nie jest niekonstytucyjny

Od 8 października 2014 r. wchodzi w życie wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego konstytucyjności przepisów prowadzących do braku zwrotu nieruchomości wydzielonych pod drogę mimo, iż przestały być na ten cel potrzebne.

Decyzją burmistrza miasta i gminy z 1998 r. dokonano podziału działki stanowiącej własność skarżącej, i wydzielono z niej m.in. działkę przeznaczoną pod komunikację. Działka ta stała się własnością gminy. Na wydzielonej działce nie zrealizowano w ciągu 10 lat żadnej inwestycji drogowej. Skarżąca zwróciła się z wnioskiem o jej zwrot.
Organ I instancji (starosta) umorzył postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości z uwagi na fakt, że zakres przedmiotowy ustawy o gospodarce nieruchomościami w kwestii zwrotu nieruchomości obejmuje tylko nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawie decyzji o wywłaszczeniu oraz zdarzeń prawnych w sposób wyczerpujący wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżąca odwołała się od tej decyzji, ale organ II instancji (wojewoda) utrzymał ją w mocy, wskazując, że nie zachodzi naruszenie prawa.
Zarzuty zawarte w odwołaniu zostały uznane za bezpodstawne, gdyż w przypadku nieruchomości skarżącej nie została wydana decyzja o wywłaszczeniu tylko decyzja o podziale w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym nie mogły w sprawie znaleźć zastosowania przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości. Wojewódzki sąd administracyjny oddalając skargę stwierdził w uzasadnieniu, że nie każde odjęcie prawa własności należy rozumieć jako wywłaszczenie. Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił. Zdaniem NSA, skoro obowiązujące przepisy, nie przewidują możliwości zwrotu nieruchomości, której własność przeszła na gminę, postępowanie administracyjne, jako bezprzedmiotowe, ulega umorzeniu.
Zdaniem skarżącej porównanie sytuacji objętych przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami związanymi z przejęciem przez podmiot publicznoprawny części nieruchomości wydzielonej pod drogi w wyniku podziału nieruchomości na wniosek właściciela oraz sytuacji objętych przepisami tej samej ustawy dotyczących wywłaszczenia dla celu publicznego pokazuje podobieństwo opisywanych w nich stanów prawnych. Dlatego też pominięcie możliwości żądania przez poprzedniego właściciela zwrotu nieruchomości nabytej przez podmiot publicznoprawny na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami narusza konstytucyjne zasady równości i ochrony własności. Pominięcie to, zdaniem skarżącej, koliduje również z zasadami zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz sprawiedliwości społecznej.
Ponadto skarżąca podkreślała, że prawo żądania zwrotu wywłaszczonej działki od podmiotu publicznoprawnego podlega ochronie na mocy art. 21 i art. 64 konstytucji. Zróżnicowanie podmiotów znajdujących się w analogicznej sytuacji faktycznej i prawnej, poprzez przyznanie jednym roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a drugim odmówienie tego, nie znajduje uzasadnienia w wartościach konstytucyjnych. Dlatego, zdaniem skarżącej, wprowadzone w zaskarżonych przepisach ograniczenia były sprzeczne konstytucją.
Trybunał Konstytucyjny nie podzielił stanowiska skarżącej. Uznał, że przedmiot zaskarżenia był zbyt szeroki. Art. 216 ustawy jest przepisem przejściowym, reguluje odpowiednie stosowanie jej przepisów rozdziału 6 działu III co do nieruchomości przejętych lub nabytych na podstawie ustawy poprzedniej.
Art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami reguluje natomiast tryb dokonywania podziału nieruchomości na wniosek właściciela i nie jest przepisem właściwym do umieszczenia w nim normy dopuszczającej roszczenie o zwrot nieruchomości nabytej w drodze podziału przez jednostkę samorządu terytorialnego, w celu wybudowania na niej drogi publicznej, jeżeli cel do realizacji którego nieruchomość ta została nabyta stał się zbędny. Z kolei art. 112 ustawy definiuje wywłaszczenie w rozumieniu ustawy i określa podstawowe zasady postępowania wywłaszczeniowego. Zasady zwrotu nieruchomości wywłaszczonych w oparciu o obecnie obowiązujące przepisy ustawy wytycza wprost art. 136 ust. 3 ustawy.
Trybunał w niniejszej sprawie przeprowadził badanie, czy art. 98 ustawy ust. 1 wywołuje podobne skutki do wywłaszczenia nieruchomości. Stwierdził, że konstytucyjne pojęcie wywłaszczenia obejmuje stany spełniające łącznie następujące warunki:
wywłaszczenie jest szczególną formą ingerencji w sferę własności, dopuszczalną jedynie gdy w grę wchodzi cel publiczny, którego nie można zrealizować za pomocą innych środków prawnych, wywłaszczenie następuje zawsze z inicjatywy podmiotu publicznego, na rzecz którego przechodzi własność lub inne prawo majątkowe,
wywłaszczenie następuje aktem indywidualnym, obejmującym konkretną nieruchomość, na rzecz konkretnego podmiotu, w postępowaniu administracyjnym,
wywłaszczenie następuje na rzecz podmiotu publicznego wbrew woli właściciela prywatnego i polega na ograniczeniu bądź odjęciu w całości prawa własności lub innego prawa majątkowego,
cel (interes) publiczny należy rozumieć wyłącznie jako dobro ogółu, czyli całego narodu lub społeczności regionalnej, a wywłaszczenie następuje w interesie uwłaszczanego podmiotu publicznego (bezpośrednio) oraz w interesie całego narodu lub społeczności regionalnej (pośrednio),
Po analizie Trybunał wskazał, że skutek zastosowania art. 98 ust. 1 u.g.n. istotnie odbiega od konstytucyjnej definicji wywłaszczenia. Przede wszystkim brak jest w konstrukcji art. 98 ust. 1 ustawy – pierwotnej, władczej woli podmiotu publiczno-prawnego do przejęcia nieruchomości prywatnej. Przeciwnie, to z inicjatywy podmiotu prywatnego następuje podział, w wyniku którego może dojść do przejęcia własności jednej z nowych działek przez podmiot publiczny. Podmiot ten jest jednak niejako najpierw „zmuszony” przepisami u.g.n. do nabycia tej działki (wypłacenia odszkodowania), a następnie z własnych środków wybudowania na niej drogi publicznej.
Cel publiczny, na realizację którego nastąpiło przejęcie (nabycie) nieruchomości przez gminę prowadzi do wniosku, że w przypadku działki skarżącej, cel ten został osiągnięty z chwilą podjęcia odpowiedniej uchwały przez gminę, pomimo braku wybudowania drogi w ustawowym terminie.
Ustawodawca wyraźnie rozróżnił instytucję podziału na wniosek i związanych z nią skutków prawnych od instytucji wywłaszczenia.
Dokonana przez Trybunał analiza treści art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów ustaw, do których się on odwołuje, prowadzi do wniosku, że nabycie przez podmiot publicznoprawny z mocy prawa i za odszkodowaniem – nieruchomości wydzielonej w drodze podziału – na wniosek właściciela – pod budowę drogi publicznej – nie wywiera skutków konstytucyjnie podobnych do którejkolwiek z regulacji objętych zakresem zastosowania art. 216 tej ustawy.
Oznacza to, że art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zakresie, w jakim ustawodawca nie dopuszcza żądania przez poprzedniego właściciela zwrotu nieruchomości nabytej w drodze podziału nieruchomości na jego wniosek, przez jednostkę samorządu terytorialnego, jeżeli nieruchomość ta nie została w ustawowym terminie wykorzystana na cel publiczny oraz stała się zbędna dla realizacji tego celu nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 konstytucji.

Podstawa prawna:
WYROK TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO z dnia 23 września 2014 r. sygn. akt SK 7/13 (Dz. U. Nr 191/2014, poz. 1354)
USTAWA z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 75/2014 r. poz. 518, z późn. zm.)

Udostępnij post