Od 29 grudnia 2016 r. obowiązuje wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który rozstrzygnął problem, czy art. 39b ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa w zakresie, w jakim ma zastosowanie do posiadaczy nieruchomości w złej wierze, jest zgodny z art. 2, art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Problem prawny
Pytający sąd rozpoznawał sprawę cywilną z powództwa Agencji Nieruchomości Rolnych przeciwko osobie fizycznej o zapłatę 928 228 zł wraz z ustawowymi odsetkami z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości znajdujących się w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa.
Pozwany dzierżawił nieruchomości rolne na podstawie umów dzierżawy z 1994 r. zawartych na czas oznaczony dziesięciu lat. Po wygaśnięciu umów 7 października 2004 r. pozwany nie wydał nieruchomości, kwestionując okoliczność wygaśnięcia umów i podnosząc, że stosunek prawny dzierżawy uległ przedłużeniu na następne dziesięć lat. W 2005 r. ANR wystąpiła z powództwem o wydanie nieruchomości. W wyroku z maja 2013 r. Sąd Okręgowy w Elblągu nakazał pozwanemu wydanie nieruchomości Agencji.
W uzasadnieniu pozwu o zapłatę z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości rolnych powódka wskazała, że od 7 października 2004 r. pozwany posiadał nieruchomości w złej wierze. Wynagrodzenie za korzystanie z nieruchomości od 1 stycznia 2012 r. do 20 marca 2013 r., którego domagała się powódka, zostało naliczone na podstawie art. 39b u.g.n.r.
Uwzględniwszy wniosek powódki, 6 marca 2014 r. referendarz sądowy w Sądzie Okręgowym w Elblągu wydał nakaz zapłaty. Od tego nakazu pozwany wniósł sprzeciw, podnosząc w nim m.in. zarzut niekonstytucyjności art. 39b u.g.n.r. i wnosząc o przedstawienie pytania prawnego.
Wątpliwości konstytucyjne
Zgodnie z art. 39b u.g.n.r. osoba władająca nieruchomością wchodzącą w skład zasobu bez tytułu prawnego jest zobowiązana do zapłaty na rzecz Agencji wynagrodzenia za korzystanie z tej nieruchomości w wysokości stanowiącej 5-krotność wywoławczej wysokości czynszu, który byłby należny od tej nieruchomości, gdyby była ona przedmiotem umowy dzierżawy po przeprowadzeniu przetargu. Wysokość wynagrodzenia z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości ustala się na dzień, w którym Agencja zażądała zwrotu nieruchomości. W związku z brzmieniem art. 39b ust. 3 u.g.n.r. nie mają w tym wypadku zastosowania ogólne zasady wynikające z art. 224-228 i art. 230-231 ustawy – Kodeks cywilny regulujące roszczenia uzupełniające przysługujące właścicielowi wobec posiadacza nieruchomości.
Jak wyjaśnił pytający sąd, art. 39b u.g.n.r. traktuje Skarb Państwa w sposób uprzywilejowany w stosunku do innych podmiotów będących właścicielami gruntów, gwarantując mu wynagrodzenie za bezumowne korzystanie z nieruchomości rolnej, stanowiące pięciokrotność stawki, jaką otrzymałby podczas zawarcia umowy dzierżawy. Powołując się na uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej, która wprowadziła do systemu prawnego art. 39b u.g.n.r., pytający sąd wskazał, że przepis ten ma charakter represyjny i ma na celu przeciwdziałanie zjawisku odmowy zwrotu nieruchomości przez posiadacza, który do nieruchomości nie ma tytułu prawnego. W szczególności dotyczy to tzw. dzikich dzierżaw, tj. nieuprawnionego korzystania z nieruchomości rolnych w celu uzyskania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tzw. dopłat dla rolników). Uchwalenie tego przepisu było reakcją na masowy problem związany z odmową zwrotu dzierżawionych nieruchomości rolnych i prowadzeniem na tej nieruchomości – już po wygaśnięciu stosunku prawnego dzierżawy – dalszych upraw w celu uzyskania korzyści materialnych. Zdaniem pytającego sądu ratio legis zakwestionowanego przepisu nie usprawiedliwia zróżnicowania sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości oraz preferencyjnego traktowania majątku publicznego, tym bardziej że ten sam cel można było osiągnąć mniej dolegliwymi środkami, jak chociażby odmową wypłacania dopłat bezpośrednich lub uzależnieniem wypłacenia ich od wykazania tytułu prawnego do nieruchomości.
Wątpliwości konstytucyjne dotyczą również przekroczenia granic proporcjonalności sankcji wyznaczanych przez art. 2 Konstytucji. Nie ma uzasadnienia wysokość pięciokrotności wywoławczej wysokości czynszu, który byłby należny od tej nieruchomości, gdyby była przedmiotem umowy dzierżawy po przeprowadzeniu przetargu. Co więcej, zdaniem pytającego sądu, uwzględniając okoliczności rozpoznawanej sprawy i opinie biegłego, wysokość wynagrodzenia należna według zakwestionowanego przepisu przewyższa dziewięciokrotnie wysokość wynagrodzenia, jakie byłoby należne na podstawie przepisów k.c. oraz z uwzględnieniem uwarunkowań miejscowych. Pytający sąd zarzucił także, że wprowadzona w art. 39b u.g.n.r. sankcja ma charakter automatyczny. Nie ma bowiem możliwości miarkowania wysokości wynagrodzenia w zależności od indywidualnych sytuacji.
Wątpliwości sądu budzi również sposób określania stawki wyjściowej. Ustawodawca odwołał się do wywoławczej wysokości czynszu, czyli wartości ustalanej samodzielnie przez ANR, a nie – jak przewidują przepisy k.c. – do zobiektywizowanej kategorii, jaką są stawki rynkowe. Tym samym Agencja samodzielnie, na podstawie aktów prawa wewnętrznego, ustala kwotę wynagrodzenia. Kwota ta może znacząco odbiegać od stawek rynkowych.
Zdaniem pytającego sądu zakwestionowany przepis jest niespójny logicznie. Wprowadzając regulacje dotyczącą stawki podstawowej, odwołującej się do wywoławczej wysokości czynszu, ustawodawca wyszedł z założenia, że należny czynsz ustalony w wyniku przetargu byłby równy stawce wywoławczej. Nie wziął pod uwagę, że po przeprowadzeniu przetargu wysokość czynszu może znacznie odbiegać od stawki wywoławczej. Niespójności logiczne powodują wątpliwości interpretacyjne i w efekcie naruszają zasadę przyzwoitej legislacji wynikającą z art. 2 Konstytucji.
Pytający sąd sformułował również zarzut naruszenia zasady odpowiedniej vacatio legis, która wynika z art. 2 Konstytucji. Ustawodawca przewidział, że zakwestionowany przepis ma wejść w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia ustawy (art. 12 ustawy nowelizującej). Ma to być czas zbyt krótki, jeśli uwzględni się zakres i charakter wprowadzonych zmian oraz specyfikę stosunków rolnych. Art. 39b u.g.n.r. wprowadzono późną jesienią, a więc w okresie, kiedy w rolnictwie zwykle poniesione już są przynajmniej w części nakłady na produkcję w kolejnym roku. Równocześnie wskazaną normą pozbawiono posiadacza możliwości dochodzenia roszczeń przewidzianych w art. 226 k.c., związanych ze zwrotem poczynionych nakładów. Problem rozliczenia nakładów nie został jednak – co zaznaczył pytający sąd – objęty zakresem zaskarżenia.
Uzasadniając spełnienie przesłanki funkcjonalnej pytania prawnego, pytający sąd wskazał, że w wypadku orzeczenia o niekonstytucyjności zaskarżonego przepisu znajdą zastosowanie zasady ogólne wynikające z art. 224 i n. k.c.
Stanowisko Prokuratora Generalnego
W piśmie z 19 października 2015 r. Prokurator Generalny wniósł o stwierdzenie, że art. 39b ust. 1 i 3 u.g.n.r. jest zgodny z art. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji oraz o umorzenie postępowania w pozostałym zakresie.
Uzasadniając wniosek o umorzenie postępowania, Prokurator Generalny wskazał na brak uzasadnienia zarzutów niekonstytucyjności art. 39b ust. 2 u.g.n.r. W związku z tym postępowanie w przed Trybunałem Konstytucyjnym w tym zakresie powinno być umorzone na podstawie art. 104 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064) ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
Zasada równej ochrony praw majątkowych doznaje, zdaniem Prokuratora Generalnego, wyjątku w art. 39b ust. 1 i 3 u.g.n.r. Wyjątek ten wynika z celów tej ustawy (w szczególności tworzenia warunków sprzyjających racjonalnemu wykorzystaniu zasobu oraz zabezpieczenia interesu Skarbu Państwa). Prokurator Generalny podkreślił, że ogólne unormowania kodeksu cywilnego nie zapewniały wystarczającej realizacji tych celów. Ogólne zasady były bowiem nieskuteczne wobec masowego problemu bezumownego korzystania z państwowych nieruchomości rolnych. Zdaniem Prokuratora Generalnego problem bezumownego wykorzystywania nieruchomości rolnych w celu uzyskania dopłat nie dotyczy nieruchomości będących własnością prywatną. Ponadto, wprowadzona przez ustawodawcę stawka w wysokości pięciokrotności czynszu wywoławczego nie może zostać uznana za nieproporcjonalną, gdyż podmioty bezumownie zajmujące nieruchomości czerpią korzyści nierzadko przewyższające opłatę należną na podstawie art. 39b ust. 1 u.g.n.r. Zróżnicowanie zakresu ochrony ANR i pozostałych właścicieli nieruchomości ma podstawę konstytucyjną. W art. 218 Konstytucji ustrojodawca dokonał konstytucjonalizacji Skarbu Państwa. Organizacja i sposób zarządzania (a co za tym idzie – ich racjonalizacja i optymalizacja) Skarbem Państwa są wartościami chronionymi konstytucyjnie i mogą uzasadniać zróżnicowanie uprawnień Skarbu Państwa wobec podmiotów prywatnych. W opinii Prokuratora Generalnego odwołanie się przez ustawodawcę do wywoławczej wysokości czynszu zamiast do stawek rynkowych nie może prowadzić do stwierdzenia niezgodności kwestionowanego przepisu z art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 2 oraz zasadą proporcjonalności wynikającą z art. 2 Konstytucji.
Zakwestionowany przepis dotyczy sfery stosunków ekonomicznych i społecznych, w związku z czym domniemanie jego konstytucyjności jest szczególnie silne. Prokurator Generalny wskazał w tym kontekście, że badanie trafności i celowości zastosowanych przez ustawodawcę rozwiązań nie mieści się w kompetencji sądu konstytucyjnego.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady odpowiedniej vacatio legis, według Prokuratora Generalnego, art. 12 u.g.n.r. nie został wskazany w petitum pytania prawnego ani w jego uzasadnieniu. Gdyby jednak Trybunał zastosował zasadę falsa demonstratio non nocet i orzekał w sprawie art. 12 u.g.n.r., Prokurator Generalny wskazał, że 30-dniowa vacatio legis była wystarczająca na umożliwienie podmiotom władającym nieruchomościami rolnymi wchodzącymi w skład zasobu dostosowanie się do nowej regulacji.
Stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich
W piśmie z 8 października 2015 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zgłosił swój udział w postępowaniu, a w piśmie z 6 listopada 2015 r. przedstawił stanowisko, wnosząc o stwierdzenie niezgodności art. 39b u.g.n.r. z art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1, art. 31 ust. 3 oraz z art. 2 Konstytucji.
W ocenie Rzecznika wzorcem kontroli w niniejszej sprawie powinien być uczyniony art. 31 ust. 3 Konstytucji. Mimo niewskazania w petitum pytania prawnego tego przepisu, pytający sąd szeroko odwołuje się w pytaniu prawnym do zasady proporcjonalności. Z tego względu Rzecznik doprecyzował zakres zaskarżenia w niniejszej sprawie. Za uwzględnieniem w toku kontroli art. 31 ust. 3 Konstytucji przemawia szczególna funkcja tego przepisu oraz pozycja procesowa Rzecznika, jako uczestnika postępowania przez Trybunałem Konstytucyjnym.
Zdaniem Rzecznika wprowadzone zróżnicowanie uprawnień właścicieli nieruchomości opiera się wyłącznie na kryterium podmiotowym, co w świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału jest niedopuszczalne. Państwo nie powinno tworzyć dla siebie odrębnego, korzystniejszego niż w wypadku podmiotów prywatnych, reżimu ochrony własności. Problem konstytucyjny wynikać ma nie tylko ze zróżnicowania właścicieli nieruchomości rolnych i preferencyjnego traktowania Skarbu Państwa, ale również ze zróżnicowania sytuacji prawnej podmiotów korzystających z nieruchomości rolnej bez tytułu prawnego. W znacznie gorszej sytuacji znajdują się bowiem te podmioty prywatne, które władają nieruchomością Skarbu Państwa, nie mając do niej tytułu prawnego, aniżeli podmioty bezumownie władające nieruchomością podmiotów prywatnych.
Choć ustawodawca może odstąpić od zasady równej ochrony praw majątkowych, to ewentualne zróżnicowania muszą mieć charakter relewantny, proporcjonalny oraz pozostawać w związku z innymi wartościami konstytucyjnymi. Takich warunków nie spełnia zakwestionowany art. 39b u.g.n.r. W szczególności samoistnym uzasadnieniem nie może być skala tzw. dzikich dzierżaw, gdyż jest to jedynie argument ilościowy, a nie jakościowy.
Wysokość wynagrodzenia ustalonego na podstawie kwestionowanego przepisu ma charakter represyjno-prewencyjny, a nie kompensacyjny. Represjonowanie podmiotów, które korzystały z gruntu bez tytułu prawnego, nie przyczynia się do realizacji celu ustawy. Nie wspomaga procesu odzyskiwania nieruchomości przez ANR. Co więcej, według Rzecznika, kwestionowany przepis może okazać się przeciwskuteczny. Wysokość wynagrodzenia należnego ANR może sprzyjać bierności Agencji w odzyskiwaniu nieruchomości i uzyskiwaniu tym samym wyższego wynagrodzenia.
W ocenie RPO wynagrodzenie za bezumowne korzystanie z nieruchomości powinno prowadzić do wyrównania uszczerbku majątkowego właściciela, a nie represjonować naruszyciela cudzego prawa. Obiektywny charakter odpowiedzialności o ustalony ustawowo mnożnik może wskazywać na to, że kwestionowany przepis jest w istocie ukrytą daniną publiczną. Podwyższając sankcje dla bezumownych użytkowników gruntów publicznych, prawodawca nie wykazał (ani rzetelnie nie sprawdził), czy instrumenty oraz zasoby istniejące przed wprowadzeniem przedmiotowej regulacji nie wystarczają do osiągnięcia usprawiedliwionego celu. Opierając się na wynikach kontroli przeprowadzonej przez Najwyższej Izbę Kontroli, wskazującej na liczne nieprawidłowości w działaniach ANR w zakresie zarządzania nieruchomościami i odzyskiwania bezumownie użytkowanych gruntów rolnych, Rzecznik stwierdził, że w pierwszej kolejności należałoby usprawnić działania Agencji oraz korzystać z dostępnych środków prawnych. Dopiero gdyby to nie przyczyniło się do zmniejszenia skali problemu, byłoby uzasadnione sięgnięcie po rozwiązania bardziej dolegliwe dla jednostek.
Zdaniem Rzecznika konieczność zapewnienia Agencji wpływów ze sprzedaży lub dzierżawy nieruchomości nie może być kwalifikowana jako interes publiczny, zaś sama równowaga finansowa w budżecie Agencji nie jest samoistną wartością chronioną konstytucyjnie. Uzasadnienia zaskarżonego przepisu nie można również doszukiwać się w zasadzie ochrony środowiska naturalnego (art. 5 i art. 74 Konstytucji). Konieczność uiszczenia wynagrodzenia obliczonego na podstawie art. 39b u.g.n.r. nie służy bowiem zapobieganiu dewastacji gruntów ani ich szybszemu oddawaniu Agencji.
Wskazując na związek zasady sprawiedliwości społecznej z zasadą równości, Rzecznik podkreślił, że z konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej wynika zakaz „kreowania nieusprawiedliwionych, niepopartych obiektywnymi wymogami i kryteriami przywilejów dla wybranych grup obywateli”. Za niedopuszczalne należy więc uznać każde zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów podobnych, które nie służy realizacji zasady sprawiedliwości społecznej. Naruszeniem tej zasady jest – w ocenie Rzecznika – brak jakiegokolwiek rozróżnienia odpowiedzialności posiadacza w dobrej i w złej wierze. Zakwestionowany przepis jest także częściowo nieskuteczny, gdyż nie pełni żadnej funkcji prewencyjnej w stosunku do posiadaczy w dobrej wierze.
Jako osobny argument konstytucyjny (odróżniony od naruszenia zasady równej ochrony praw majątkowych posiadaczy gruntów państwowych i prywatnych) RPO wskazał na nieproporcjonalność ochrony praw majątkowych posiadaczy nieruchomości. W opinii Rzecznika zachwiana została równowaga stron w stosunkach prywatnoprawnych. Jego zdaniem poziom ochrony praw majątkowych podmiotów dotkniętych bezprawnymi działaniami nie może prowadzić do wzbogacenia poszkodowanego ponad wysokość poniesionego uszczerbku, a do takiego wzbogacenia przyczynia się art. 39b u.g.n.r.
Orzeczenie Trybunału
Trybunał po przeanalizowaniu wszystkiego uznał, że zasada ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, której częścią jest nakaz odpowiedniego spoczynku ustawy, ma zastosowanie generalnie do tych, którzy działają w dobrej wierze i przestrzegają obowiązującego prawa. Osoba popełniająca delikt nie może zasadnie oczekiwać zapewnienia jej czasu na dostosowanie się do nowej sytuacji prawnej, zwłaszcza jeżeli określony czyn był ujemnie oceniany przez porządek prawny przed wejściem w życie danej regulacji.
Zakwestionowany przepis ma zastosowanie do podmiotów, które wykorzystują gospodarczo własność publiczną bez tytułu prawnego, a dodatkowo – jak było w sprawie leżącej u podstaw pytania prawnego – są w złej wierze, gdyż odmawiają wydania nieruchomości na żądanie ANR; mają więc świadomość, że nie przysługuje im tytuł prawny do nieruchomości. Chodzi zatem o podmioty, które nadużywają prawa bądź pozostają poza jego ramami. Konstytucyjna ochrona takich podmiotów musi być siłą rzeczy słabsza niż podmiotów będących „w prawie” i mających tytuł prawny do rzeczy.
Wbrew twierdzeniu pytającego sądu nie można uznać, że podmioty naruszające prawo (uprawnienia właściciela nieruchomości) mają konstytucyjnie uzasadnione oczekiwanie, aby spowodowany przez nie stan naruszenia prawa (bezumowne użytkowanie nieruchomości rolnej) był przez prawodawcę szanowany. Podobnie nie mogą oczekiwać, że ustawodawca umożliwi im dalsze bezprawne zajmowanie własności publicznej i czerpanie z tego tytułu gospodarczych korzyści na preferencyjnych, dotychczasowych zasadach. Nie ma w związku z tym konstytucyjnego uzasadnienia wydłużenie okresu dostosowawczego. Przeciwnie, istnieje legitymowany interes publiczny w doprowadzeniu do możliwie jak najszybszego odzyskania przez ANR władztwa nad nieruchomością, czemu niewątpliwie sprzyja możliwość żądania wynagrodzenia ustalanego na podstawie zaskarżonego przepisu.
Trybunał zwraca uwagę, że przepis nie ma charakteru retroaktywnego, lecz retrospektywny. Ma zastosowanie tylko do stosunków trwających w dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej, a przewidziane w nim wynagrodzenie należne jest od dnia wejścia w życie tej ustawy i obejmuje stan, który w poprzednim reżimie prawnym był uznawany za delikt podlegający odpowiedzialności prawnej. Nie sposób zatem uznać naruszenia zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa.
Niezależnie od powyższych argumentów, Trybunał zauważa, że ustawodawca zachował konstytucyjny standard dotyczący regulacji stosunków o charakterze cywilnoprawnym. Zakwestionowany przepis nie reguluje zarazem drażliwych materii, dla których Trybunał wymagał w dotychczasowym orzecznictwie wydłużonego okresu spoczywania ustawy przekraczającego miesiąc.
Ponadto podmioty korzystające z nieruchomości Skarbu Państwa bez tytułu prawnego miały zapewnione 30 dni na zwrócenie nieruchomości właścicielowi bez narażenia się na negatywne dla nich skutki zaskarżonego przepisu. Jest to okres wystarczający na dokonanie czynności faktycznych i złożenie stosownych oświadczeń woli.
Niezależnie od powyższego argumentu, w dotychczasowym orzecznictwie podkreślano, że zasada zapewnienia odpowiedniej vacatio legis nie chroni jednostek przed pogorszeniem sytuacji prawnej związanej z wejściem w życie nowego prawa, ale wymaga zapewnienia okresu dostosowawczego na adaptację do nowych uwarunkowań (zob. wyrok TK z 18 listopada 2014 r., sygn. K 23/12, OTK ZU nr 10/A/2014, poz. 113).
W tym kontekście Trybunał stwierdza, że nowe przepisy – określające wynagrodzenie ryczałtowe w wysokości pięciokrotności stawki wywoławczej czynszu – znajdą zastosowanie do tego okresu bezumownego korzystania z nieruchomości, który będzie trwał po dniu wejścia w życie ustawy. Przed 3 grudnia 2011 r., tj. przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, wynagrodzenie z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości rolnej Skarbu Państwa będzie obliczane na zasadach ogólnych wynikających z art. 224 i n. k.c.
Mając powyższe na uwadze, Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 39b ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa w zakresie, w jakim ma zastosowanie do posiadaczy nieruchomości w złej wierze, jest zgodny z art. 2, art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Ponadto postanowił na podstawie art. 40 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie.
Podstawa prawna:
WYROK TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt P 123/15 (Dz. U. Nr 254/2016, poz. 2198).
USTAWA z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 182/2016, poz. 1491).
