Płacenie komornikowi za opróżnienie pustego lokalu niezgodne z konstytucją

Płacenie komornikowi za opróżnienie pustego lokalu niezgodne z konstytucją

Od 22 października 2015 r. obowiązuje wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który orzekł, że art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. z 2015 r. poz. 790) w zakresie, w jakim nie przewiduje odrębnej stawki opłaty stałej za opróżnienie lokalu mieszkalnego z rzeczy i osób w sytuacji, gdy dłużnik po wezwaniu przez komornika dobrowolnie wykonał obowiązek w wyznaczonym terminie, jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Stan faktyczny

22 marca 2013 r. wierzyciel wniósł do komornika o wszczęcie egzekucji obowiązku polegającego m.in. na opróżnieniu, opuszczeniu i wydaniu zajmowanego przez dłużniczki lokalu mieszkalnego. Komornik wszczął egzekucję i w zawiadomieniu z 7 maja 2013 r. wezwał dłużniczki do dobrowolnego wykonania obowiązku w terminie do 27 maja 2013 r. pod rygorem przymusowego wprowadzenia wierzyciela w posiadanie lokalu. Dłużniczki w wyznaczonym terminie dobrowolnie opróżniły, opuściły i wydały lokal mieszkalny. W związku z tym komornik odwołał czynności egzekucyjne przewidziane na 28 maja 2013 r. i postanowieniem z 25 czerwca 2013 r. ustalił koszty postępowania egzekucyjnego na kwotę 4759, 52 zł, obciążając nimi dłużniczki i wzywając je do zapłaty tych kosztów w terminie tygodnia.
Na powyższe postanowienie obie dłużniczki wniosły skargę na czynności komornika, w której zażądały uchylenia opłaty egzekucyjnej naliczonej przez komornika albo ewentualnie jej obniżenia do kwoty odpowiadającej 1/10 przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia. W uzasadnieniu dłużniczki wywiodły, że komornik nie musiał prowadzić egzekucji w pełnym zakresie, a opłata egzekucyjna powinna odpowiadać działaniom i staraniom faktycznie podjętym przez komornika. Tymczasem obowiązek został wykonany dobrowolnie, a nie w wyniku czynności komornika, w związku z czym ustalona opłata jest rażąco zawyżona. Ponadto dłużniczki wniosły o zwolnienie od kosztów sądowych, powołując się na bardzo trudną sytuację osobistą i majątkową, przy czym ich wniosek w tym zakresie został w całości uwzględniony.
Jak przypomniał sąd pytający w uzasadnieniu pytania prawnego, Sąd Najwyższy w swoim orzecznictwie stoi na stanowisku (aprobowanym również przez inne sądy), że przewidziana w art. 51 ust. 1 pkt 3 u.k.s.e. opłata stała należy się komornikowi także wówczas, gdy dłużnik opróżnił lokal po wezwaniu przez komornika do dobrowolnego dokonania tej czynności. Zdaniem sądu pytającego należy zatem przyjąć, że w świetle art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 u.k.s.e. komornikowi przysługuje prawo do pobrania przewidzianej w nim opłaty stałej niezależnie od tego, czy wierzyciel został przymusowo wprowadzony w posiadanie lokalu mieszkalnego, czy też dłużnik po wezwaniu komornika dobrowolnie wykonał ciążący na nim obowiązek. Tak rozumiany art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 u.k.s.e. budzi wątpliwości co do zgodności z Konstytucją. Trybunał Konstytucyjny bowiem wielokrotnie podkreślał, że w świetle standardu konstytucyjnego możliwość pobrania opłaty egzekucyjnej przez komornika oraz jej wysokość musi być ściśle powiązana z zasadą egzekucji efektywnej, tj. prowadzonej w ten sposób, że doprowadza do zaspokojenia roszczenia wierzyciela w całości lub w części w kosztach niezbędnych do uzyskania takiego celu, a także z uwzględnieniem nakładu pracy komornika. W przypadku dobrowolnego opuszczenia lokalu mieszkalnego przez dłużnika komornik unika m.in. konieczności przymusowego otwarcia lokalu, usuwania oporu dłużnika oraz jego domowników i wymaganej w związku z tym asysty policji, opisu i usuwania ruchomości znajdujących się w lokalu oraz przeniesienia dłużnika do wskazanego lokalu, pomieszczenia tymczasowego albo noclegowni lub innej tego typu placówki. Tym samym nakład pracy komornika jest niewspółmiernie różny w stosunku do sytuacji, kiedy komornik przymusowo wprowadza wierzyciela do lokalu. W związku z tym również wysokość opłat stałych w tych dwóch sytuacjach powinna zostać zróżnicowana, w szczególności dlatego, że opłata egzekucyjna do pewnego stopnia ma stanowić ekwiwalent za czynności faktycznie podejmowane przez komornika w toku postępowania egzekucyjnego.
Innymi słowy, kwestionowany przepis – w przypadku dobrowolnego wykonania obowiązku przez dłużnika – przewiduje prawo do pobrania opłaty egzekucyjnej, której rozmiar nie jest uzasadniony nakładem pracy komornika. Wobec tego stanowi on nadmierną (nieproporcjonalną) ingerencję w integralność majątkową dłużnika, która pozostaje pod ochroną art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ponieważ w sposób bezpośredni dotyka dłużników zobowiązanych do opróżnienia lokali mieszkalnych, a więc osób znajdujących się w bardzo trudnym położeniu życiowym, może nasuwać zastrzeżenia także co do zgodności z art. 2 Konstytucji urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.
Sąd pytający zasygnalizował również odmienny kierunek wykładni, zgodnie z którym w pierwszym etapie egzekucji komornik powinien pobrać opłatę określoną w art. 56 u.k.s.e. (10% przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego za każdą rozpoczętą godzinę czynności egzekucyjnych). Następnie dopiero w drugim etapie, po ustaleniu, że dłużnik dobrowolnie nie wykonał obowiązku, należałoby pobierać opłatę wskazaną w art. 51 lub art. 54 u.k.s.e. Jednocześnie sąd pytający zastrzegł, że tego rodzaju interpretacja w nikłym zakresie opiera się na treści przytoczonych przepisów, w związku z czym jest kontrowersyjna i naraża się na zarzut arbitralności. Prawodawca powinien bowiem unikać sytuacji, w których stanowione przepisy są niejasne lub nieprecyzyjne, w następstwie czego wzbudzają poważne wątpliwości interpretacyjne. Pozostaje to w sprzeczności z zasadą poprawnej legislacji, w tym dostatecznej określoności prawa. W tym stanie rzeczy należy, zdaniem sądu pytającego, postawić pytanie, czy art. 51, art. 54 i art. 56 u.k.s.e. są zgodne z art. 2 Konstytucji, skoro że nie przewidują w sposób w pełni transparentny odrębnej stawki opłaty stałej za opróżnienie lokalu mieszkalnego z rzeczy i osób w sytuacji, gdy dłużnik po wezwaniu przez komornika dobrowolnie wykonał ciążący na nim obowiązek w wyznaczonym terminie.
Sąd pytający dodatkowo wyjaśnił, że orzeczenie Trybunału będzie miało bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie toczącej się przed Sądem Rejonowym sprawy. Uznanie konstytucyjności zaskarżonego przepisu spowoduje oddalenie skargi dłużniczek na czynności komornika, zaś orzeczenie przeciwne spowoduje, że dłużniczki zostaną zwolnione z obowiązku poniesienia opłaty stałej w pełnej wysokości ustalonej przez komornika. Jednocześnie sąd pytający nadmienił, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do uwzględnienia zawartego w skardze dłużniczek wniosku o obniżenie wysokości opłaty egzekucyjnej (z uwagi na niski nakład pracy komornika), ponieważ możliwość miarkowania opłat dotyczy wyłącznie opłat stosunkowych za egzekucję świadczeń pieniężnych, które zostały określone w art. 49 ust. 1 i 2 u.k.s.e. (art. 49 ust. 7 u.k.s.e.).

Stanowisko Prokuratora Generalnego

W piśmie z 20 stycznia 2015 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny, wnosząc o stwierdzenie, że art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 u.k.s.e. w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości obniżenia wysokości opłaty stałej w sytuacji, gdy dłużnik po wezwaniu przez komornika dobrowolnie wykonał obowiązek opróżnienia lokalu mieszkalnego z rzeczy i osób w wyznaczonym terminie, jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 i z art. 2 Konstytucji. W pozostałym zakresie, zdaniem Prokuratora Generalnego, postępowanie podlega umorzeniu za względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
W uzasadnieniu Prokurator Generalny wskazał, że – w świetle orzecznictwa Sądu Najwyższego oraz poglądów przedstawicieli doktryny – opłata egzekucyjna stała, uiszczana przez wierzyciela podczas składania wniosku o wszczęcie egzekucji opróżnienia lokalu z rzeczy lub osób, należy się komornikowi także wówczas, gdy dłużnik opróżnił lokal po wezwaniu go przez komornika do dobrowolnego dokonania tej czynności, w wyniku czego na wniosek wierzyciela postępowanie egzekucyjne zostało umorzone. Taka wykładnia kwestionowanych przepisów jest akceptowana również przez sąd pytający.
Niemniej jednak Prokurator Generalny zauważył, że w pytaniu prawnym sformułowano również zarzut niezgodności art. 51, art. 54 i art. 56 u.k.s.e. w zakresie, w jakim nie przewidują odrębnej stawki opłaty stałej za opróżnienie lokalu mieszkalnego z rzeczy i osób w sytuacji, gdy dłużnik, po wezwaniu przez komornika, dobrowolnie wykonał obowiązek w wyznaczonym terminie. Opiera się on na wyróżnieniu poszczególnych stadiów egzekucji i na tym, że opłatę stałą, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 u.k.s.e., pobiera się jedynie za wprowadzenie wierzyciela w posiadanie nieruchomości wraz z usunięciem z nich ruchomości niebędących przedmiotem egzekucji. Opłata ta nie przysługuje zatem od samego wprowadzenia wierzyciela w posiadanie nieruchomości, a więc jeśli wprowadzając wierzyciela w posiadanie nieruchomości, komornik nie dokonuje dodatkowych czynności zmierzających do usunięcia z nich ruchomości niebędących przedmiotem egzekucji. W świetle tej interpretacji, w egzekucji wydania nieruchomości obowiązują dwie stałe opłaty egzekucyjne – pierwsza w wysokości określonej w art. 56 u.k.s.e. pobierana od wniosku o wszczęcie takiej egzekucji oraz druga w wysokości wynikającej z art. 51 u.k.s.e. pobierana za wprowadzenie wierzyciela w posiadanie nieruchomości wraz z usunięciem z niej ruchomości niebędących przedmiotem egzekucji. Jeżeli zaś wprowadzenie wierzyciela w posiadanie nieruchomości nie jest połączone z usunięciem z niej wymienionych ruchomości, komornik pobiera drugą opłatę w wysokości przewidzianej w art. 54 u.k.s.e. Powyższe rozumowanie można zastosować w odniesieniu do określenia opłaty egzekucyjnej za opróżnienie lokalu z rzeczy lub osób – również w tym przypadku konieczne jest rozróżnienie dwóch etapów egzekucji. Tym samym opłata wskazana w art. 51 ust. 1 pkt 3 u.k.s.e. należy się komornikowi tylko za opróżnienie lokalu lub pomieszczenia z rzeczy bądź osób, zaś za inne czynności zmierzające do wprowadzenia wierzyciela w posiadanie lokalu lub pomieszczenia, niezwiązane z ich opróżnieniem z rzeczy lub osób, komornik pobiera opłatę określoną w art. 54 u.k.s.e. Niezależnie od opłat wynikających z art. 51 i art. 54 u.k.s.e., komornik pobiera opłatę od wniosku o wszczęcie egzekucji opróżnienia lokalu lub pomieszczenia, gdyż egzekucja może ograniczyć się do pierwszego stadium, które polega na wezwaniu dłużnika do dobrowolnego wykonania obowiązku i jego wykonaniu przez dłużnika w wyznaczonym terminie. W takim przypadku nie dochodzi do drugiego etapu egzekucji polegającego na dokonaniu przez komornika czynności potrzebnych do wprowadzenia wierzyciela w posiadanie (zob. A. Marciniak, Ustawa o komornikach sądowych i egzekucji. Komentarz, Warszawa 2014, s. 222-223).
W związku z powyższym Prokurator Generalny zauważył, że zaprezentowana wykładnia kwestionowanych przepisów nie znajduje odzwierciedlenia w orzecznictwie Sądu Najwyższego, a także jest krytykowana przez większość przedstawicieli doktryny. Sąd pytający również wyraził sceptyczną ocenę co do możliwości zastosowania zaskarżonych przepisów w takim rozumieniu w rozpoznawanej przez niego sprawie. To zaś skutkuje niespełnieniem przesłanki funkcjonalnej wystąpienia z pytaniem prawnym w części dotyczącej art. 51, art. 54 i art. 56 u.k.s.e. zakresie określonym w pkt 2 petitum tego pytania. Dodatkowym argumentem na rzecz tej konstatacji jest – zdaniem Prokuratora Generalnego – to, że w rozpoznawanej przez sąd pytający sprawie nie da się jednocześnie zastosować i przyjąć za podstawę rozstrzygnięcia zarówno art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 u.k.s.e., jak i art. 51, art. 54 i art. 56 u.k.s.e. w określonym w pytaniu prawnym rozumieniu, ponieważ są one względem siebie alternatywą. W konsekwencji przyjmując, że faktyczną, prawidłową i poprawną jurydycznie podstawą określenia opłaty egzekucyjnej jest w rozpoznawanej przez sąd pytający sprawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 u.k.s.e., kontrola konstytucyjności – w odniesieniu do przedmiotu kontroli ujętego w pkt 2 petitum pytania prawnego – przybrałaby charakter kontroli abstrakcyjnej. Ponadto Prokurator Generalny uznał, że przedstawiona w uzasadnieniu pytania prawnego argumentacja może sugerować to, iż sąd pytający zmierza w istocie do tego, aby Trybunał poprzedził ocenę zgodności zaskarżonych przepisów ustaleniem wykładni u.k.s.e. Tymczasem ocena prawidłowości wykładni zakwestionowanych przepisów nie podlega kognicji Trybunału. Pytanie prawne nie służy bowiem rozstrzyganiu sporów interpretacyjnych czy ustalaniu wiążącej wykładni zaskarżonych unormowań.
Z powyższych względów Prokurator Generalny wniósł o umorzenie postępowania w odniesieniu do art. 51, art. 54 i art. 56 u.k.s.e. w zakresie, w jakim wprost nie przewidują odrębnej stawki opłaty stałej za opróżnienie lokalu z rzeczy i osób w sytuacji, gdy dłużnik po wezwaniu przez komornika dobrowolnie wykonał obowiązek w wyznaczonym terminie.
W części związanej z merytorycznym stanowiskiem, Prokurator Generalny przypomniał, że problematyka opłat egzekucyjnych i kosztów postępowania egzekucyjnego była przedmiotem wielu orzeczeń Trybunału. W zdecydowanej większości spraw przedmiotem kontroli konstytucyjności były przepisy u.k.s.e. dotyczące opłaty stosunkowej, z istoty pozostającej w zależności z wartością egzekwowanego świadczenia. Problem konstytucyjny polegał zaś z reguły na niedostatecznym powiązaniu wysokości opłaty stosunkowej z efektywnością egzekucji oraz zakresem wykonanych przez komorników czynności egzekucyjnych. Zagadnienie powiązania tych dwóch elementów stanowi również istotę problemu konstytucyjnego w niniejszej sprawie, z tą tylko różnicą, że dotyczy opłaty stałej. Niemniej jednak poczynione dotychczas przez Trybunał ustalenia w odniesieniu do opłaty egzekucyjnej, ratio legis przyjętych w u.k.s.e. rozwiązań dotyczących statusu komornika oraz zasadniczej koncepcji u.k.s.e., która zasadniczo wymaga uwzględnienia realnego, a nie czysto formalnie rozumianego nakładu kosztów, czasu i wysiłku komornika jako kryterium przyznania mu wynagrodzenia, należy uznać za w znacznym stopniu aktualne również w odniesieniu do opłaty stałej.
Ponadto Prokurator Generalny, powołując się na dotychczasowe orzecznictwo Trybunału, wykazał adekwatność wzorca zawartego w art. 64 ust. 2 Konstytucji do kontroli przepisów z dziedziny prawa daninowego, do których należą również przepisy zakwestionowane w niniejszej sprawie.
Następnie Prokurator Generalny stwierdził, że w świetle unormowań Konstytucji dopuszczalna jest sytuacja, gdy wysokość opłaty egzekucyjnej nie jest w pełni adekwatna do nakładu pracy komornika i stopnia skuteczności jego działań w ramach konkretnej egzekucji. W przypadku opłaty stałej brak pełnej adekwatności jest niejako wpisany w istotę tego typu opłaty. Niemniej jednak nie można zaakceptować sytuacji, w której wysokość opłaty egzekucyjnej w przypadku gdy dłużnik, po wezwaniu komornika, dobrowolnie wykonał obowiązek opróżnienia lokalu mieszkalnego z rzeczy i osób, pozostaje w rażącej dysproporcji do nakładu pracy komornika. Przy czym, zdaniem Prokuratora Generalnego, są dwie metody usunięcia tego rodzaju niewspółmierności. Po pierwsze, możliwe jest określenie dodatkowej, odrębnej stawki opłaty stałej w przypadku, który wskazano w pkt 1 petitum pytania prawnego. Do tego zmierza w istocie wykładnia art. 51, art. 54 i art. 56 u.k.s.e. leżąca u podstaw określenia przedmiotu zaskarżenia w pkt 2 petitum. Po drugie, dopuszczalne jest zastosowanie mechanizmu miarkowania opłat egzekucyjnych, jeśli pozostają w rażącej dysproporcji do nakładu pracy komornika. Tę opcję – mimo mylącego w tej mierze sformułowania petitum pytania prawnego – preferuje sąd pytający, wyraźnie nawiązując do art. 49 ust. 10 u.k.s.e., w którym przewidziano możliwość – tylko w odniesieniu do opłaty stosunkowej – obniżenia przez sąd wysokości opłaty egzekucyjnej, z uwzględnieniem w szczególności nakładu pracy komornika lub sytuacji majątkowej wnioskodawcy oraz wysokości jego dochodów.
W ocenie Prokuratora Generalnego, niezależnie od tego, które z powyższych rozwiązań jest optymalne, to o niekonstytucyjności art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 u.k.s.e. decyduje brak jakiegokolwiek mechanizmu prawnego pozwalającego na obniżenie wysokości opłaty stałej w zależności od nakładu pracy komornika. W taki też sposób należy rozumieć istotę zakresowego ujęcia przedmiotu zaskarżenia w pytaniu prawnym.
Odnosząc wymogi art. 31 ust. 3 Konstytucji do zakwestionowanego unormowania Prokurator Generalny stwierdził, że o ile kryterium formy ustawowej wprowadzanego ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności zostało spełnione, o tyle wynik testu proporcjonalności zaskarżonej regulacji jest negatywny. Nie uzasadnia jej konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych, w szczególności zagwarantowania pokrycia kosztów działalności egzekucyjnej komornika, skoro – jak wynika z art. 39 u.k.s.e. – komornikowi należy się zwrot wydatków gotówkowych poniesionych w toku egzekucji, co jest gwarancją nieponiesienia strat przez komornika, niezależnie od skuteczności egzekucji. Cel zaskarżonej regulacji, którym jest motywowanie dłużnika do dobrowolnego wykonania obowiązku opróżnienia lokalu z rzeczy lub osób, nie uzasadnia obciążenia go obowiązkiem uiszczenia opłaty egzekucyjnej w wysokości niezwiązanej z efektywnością egzekucji i nakładem pracy komornika. W odniesieniu do wykonania tego obowiązku już po wezwaniu komornika zaskarżona regulacja kreuje natomiast reżim prawny, który nie tylko nie motywuje dłużnika do dobrowolnego opróżnienia lokalu z rzeczy lub osób, ale wręcz zniechęca do wykonania tego obowiązku.

Stanowisko Sejmu

Sejm w piśmie z 23 lutego 2015 r. zajął stanowisko, wnosząc o stwierdzenie, że art. 51 ust. 1 pkt 3 u.k.s.e. w zakresie, w jakim nie przewiduje odrębnej stawki opłaty stałej za opróżnienie lokalu mieszkalnego z rzeczy lub osób w sytuacji, w której dłużnik, po wezwaniu przez komornika, dobrowolnie wykonał obowiązek w wyznaczonym terminie, jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji. Ponadto wniósł o umorzenie postępowania w zakresie art. 51 ust. 2 u.k.s.e. oraz pozostawienie pytania prawnego bez rozpoznania w pozostałym zakresie.
W uzasadnieniu Sejm zwrócił uwagę na alternatywny charakter wniosku o zbadanie konstytucyjności art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 oraz art. 51, art. 54 i art. 56 u.k.s.e., co wyraźnie wynika z uzasadnienia pytania prawnego. Tym samym o dopuszczalności i zakresie kontroli będzie przesądzać to, czy i które z kwestionowanych przepisów rzeczywiście normują wysokość opłat egzekucyjnych w egzekucji obowiązku opróżnienia lokalu z rzeczy lub osób w sytuacji, gdy dłużnik wykonuje powyższy obowiązek dobrowolnie, na wezwanie komornika i we wskazanym przez niego terminie.
Zdaniem Sejmu, zasadniczym przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie są art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 u.k.s.e., jako że wykładnia normy prawnej z nich wynikającej jest dominująca w piśmiennictwie i orzecznictwie sądowym (względnie jednolita i stała). W szczególności w świetle uchwały Sądu Najwyższego z 14 grudnia 2001 r., sygn. akt III CZP 74/01 (OSNC nr 10/2002, poz. 117), przepisy te normują wysokość opłaty egzekucyjnej należnej w razie egzekucji obowiązku opróżnienia lokalu z rzeczy lub osób w sposób jednolity niezależnie od tego, na jakim etapie postępowania nastąpiło wykonanie obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego oraz czy było dobrowolne czy też przymusowe – wymagało czynnego udziału komornika oraz przywołanych przez niego osób lub organów. Jak wskazał Sąd Najwyższy, opłata stała uiszczona przez wierzyciela przy składaniu wniosku o wszczęcie egzekucji opróżnienia lokalu z rzeczy lub osób należy się komornikowi także wówczas, gdy dłużnik opróżnił lokal po wezwaniu go przez komornika do dobrowolnego dokonania tej czynności, w wyniku czego na wniosek wierzyciela postępowanie egzekucyjne zostało umorzone. W takiej sytuacji wierzycielowi przysługuje zwrot poniesionych kosztów egzekucyjnych obejmujących uiszczoną opłatę stałą. Jego dokonanie obciąża dłużnika, niezależnie od tego, że dobrowolnie wykonał egzekwowany obowiązek.
W związku z powyższym Sejm stwierdził, że skoro kontrola w niniejszej sprawie dotyczy normy wywodzonej z art. 51 ust. 1 pkt 3 u.k.s.e. w kształcie nadanym jej w orzecznictwie sądowym, to wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w kwestii konstytucyjności art. 51 w związku z art. 54 i art. 56 u.k.s.e. należy uznać za niedopuszczalne. Jednocześnie w ocenie Sejmu, z punktu widzenia problemu konstytucyjnego wskazany jako przedmiot kontroli art. 51 ust. 2 u.k.s.e. nie wnosi żadnych nowych elementów, nie ma samodzielnego znaczenia, a sąd pytający nie formułuje w stosunku do niego żadnych (odrębnych ani łącznie traktowanych) zastrzeżeń. Jedynym uzasadnieniem jego przywołania wydaje się to, że został on przytoczony jako podstawa rozstrzygnięcia w postanowieniu komornika o ustaleniu wysokości opłaty egzekucyjnej. W konsekwencji merytoryczne rozstrzygnięcie w zakresie art. 51 ust. 2 u.k.s.e. jest zbędne.
Dodatkowo, w ocenie Sejmu, jest kwestią konwencji to, czy jako przedmiot kontroli potraktujemy art. 51 ust. 1 pkt 3 u.k.s.e. w zakresie, w jakim nie przewiduje odrębnej stawki opłaty egzekucyjnej w przypadku dobrowolnego wykonania przez dłużnika wezwania komornika do opróżnienia lokalu, czy też w zakresie, w jakim normuje stawkę opłaty egzekucyjnej w razie egzekucji obowiązku opróżnienia lokalu z rzeczy i osób w sposób jednolity, niezależnie od etapu egzekucji, na którym dochodzi do spełnienia egzekwowanego świadczenia niepieniężnego.
Sejm przypomniał, że problematyka opłat egzekucyjnych, w tym pobieranych przez komornika w razie umorzenia egzekucji, była już wielokrotnie przedmiotem wypowiedzi Trybunału. Z punktu widzenia niniejszej sprawy podstawowe znaczenie mają poglądy wyrażone w wyrokach z 17 maja 2005 r., sygn. P 6/04 (OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 50), 8 maja 2006 r., sygn. P 18/05 (OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 53) i 26 czerwca 2012 r., sygn. P 13/11 (OTK ZU nr 6/A/2012, poz. 67). Jakkolwiek dotyczyły opłat egzekucyjnych z tytułu egzekucji świadczeń pieniężnych, to zawarte w nich ustalenia mogą być miarodajne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
W świetle powołanych orzeczeń Trybunału, Sejm uznał zarzuty sądu pytającego w odniesieniu do art. 51 ust. 1 pkt 3 u.k.s.e. za uzasadnione. Niezależnie od tego, że w przypadku egzekucji świadczeń niepieniężnych nie sposób mówić o ścisłym uzależnieniu wysokości opłaty egzekucyjnej od stopnia skuteczności komornika i efektywności egzekucji, wymagają uwzględnienia pozostałe wypracowane w orzecznictwie konstytucyjnym kryteria określenia przez prawodawcę wysokości tej opłaty: uzależnienie jej od nakładu pracy organu egzekucyjnego oraz tworzenie systemu zachęt do dobrowolnego spełnienia świadczenia przez dłużnika. Aktualne są w szczególności ustalenia zawarte w uzasadnieniu wyroku o sygn. P 6/04, że opłata egzekucyjna nakładana na dłużnika, gdy już dobrowolnie uregulował swoje zobowiązania (w związku z czym wierzyciel wniósł o umorzenie postępowania), staje się sui generis sankcją za zachowanie pożądane i zgodne z wymogami prawa oraz interesem wierzyciela.
W ocenie Sejmu zatem, na tle zakwestionowanego przepisu, dochodzi do naruszenia zasady równej dla wszystkich ochrony własności i innych praw majątkowych. Podmioty znajdujące się w odmiennej sytuacji – dłużnik, który dobrowolnie opuszcza pomieszczenie we wskazanym przez komornika terminie i wydaje je wierzycielowi, oraz dłużnik, którego opór wobec treści tytułu wykonawczego musi przełamać komornik, stosując przewidziane w tym celu środki prawne – z punktu widzenia ponoszonych przez nie kosztów egzekucji są bowiem traktowane identycznie. Tymczasem z zasady równości wynika również różne traktowanie przez prawo podmiotów znajdujących się w różnej sytuacji.
Argumentem na rzecz niekonstytucyjności art. 51 ust. 1 pkt 3 u.k.s.e. we wskazanym zakresie jest to, że brak zróżnicowania wysokości opłaty egzekucyjnej z tytułu egzekucji obowiązku opróżnienia lokalu z rzeczy lub osób nie koreluje z zakładaną przez przepisy proceduralne „etapowością” postępowania eksmisyjnego, która determinuje równocześnie – zarówno w ujęciu normatywnym, jak i praktycznym – istotnie różny nakład pracy komornika. Innymi słowy, przyczyną uznania niekonstytucyjności zakwestionowanego unormowania jest niespójność mechanizmu ustalania wysokości stałej opłaty egzekucyjnej, która prowadzi do rezultatów sprzecznych z podstawowymi założeniami u.k.s.e. oraz konstrukcją postępowania wyznaczoną na tle art. 1046 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 101, ze zm.), i jednocześnie godzi w prawa majątkowe dłużnika, zniechęcając go w gruncie rzeczy do dobrowolnego wykonania obowiązku.
Sejm zauważył również, że problematyka wysokości opłat egzekucyjnych w egzekucji świadczeń niepieniężnych ma znaczenie o tyle istotne, że do uiszczenia zaliczki na ich poczet zobowiązany jest – w związku ze wszczęciem egzekucji – wierzyciel egzekwujący. Komornik, po prawomocnym ustaleniu wysokości opłaty egzekucyjnej w związku z zakończeniem postępowania, ściąga ją w istocie na rzecz wierzyciela. Katalog instrumentów prawnych, jakimi dysponuje ustawodawca, dążąc do uwzględnienia na płaszczyźnie fiskalnej szczególnej sytuacji rodzinnej lub majątkowej, bądź też zachowania dłużnika w toku egzekucji, jest ograniczony. Zasadniczo nie można brać pod uwagę miarkowania wysokości opłaty, do której uiszczenia zobowiązany jest dłużnik, ani zwrotu jej części w przypadku dobrowolnego wykonania wezwania do opróżnienia lokalu. Wobec braku rozwiązań uzupełniających zapewniających właściwą repartycję kosztów postępowania, musiałoby się to bowiem wiązać ze stratą po stronie wierzyciela.

Orzeczenie Trybunału

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Zgodnie z art. 193 Konstytucji, „Każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem”. Reguła ta została powtórzona w art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: u.TK z 1997 r.), stosowanym w niniejszej sprawie w związku z art. 134 pkt 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064). Ponadto art. 32 ust. 3 u.TK z 1997 r. stanowi, że pytanie prawne powinno wskazywać, „w jakim zakresie odpowiedź na pytanie może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w związku z którą pytanie zostało postawione”. Trybunał Konstytucyjny kilkakrotnie rozważał warunki, jakie musi spełniać pytanie prawne. Między innymi w postanowieniu z 29 marca 2000 r. (sygn. P 13/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 68) wskazał, że „dopuszczalność przedstawienia pytania prawnego została (…) uwarunkowana trzema przesłankami: podmiotową, przedmiotową i funkcjonalną”. Dwie pierwsze – podmiotowa i przedmiotowa nie budzą w niniejszej sprawie wątpliwości, ponieważ uprawniony do rozstrzygania w sprawie leżącej u podstaw pytania jest Sąd Rejonowy w Poznaniu, a zaskarżony został akt o charakterze normatywnym. Natomiast trzeba było rozważyć, czy spełniona została także przesłanka funkcjonalna, jako że od przesądzenia tej kwestii zależała dopuszczalność merytorycznego orzekania w sprawie.
1.2. Trybunał w swoim orzecznictwie zajmował stanowisko dotyczące rozumienia przesłanki funkcjonalnej wniesienia pytania prawnego. W wyroku z 28 lutego 2006 r., sygn. P 13/05 (OTK ZU nr 2/A/2006, poz. 20), Trybunał zaznaczył, że warunkiem dopuszczalności wniesienia pytania prawnego jest związek między odpowiedzią na to pytanie a rozstrzygnięciem sądowym w konkretnej sprawie. Taki związek zachodzi wówczas, gdy wyrok Trybunału wpływa na treść rozstrzygnięcia sądu stawiającego pytanie w danej sprawie. Ponadto w postanowieniu z 7 lipca 2004 r., sygn. P 22/02 (OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 76), Trybunał wskazał, że przedmiotem pytania prawnego winno być tego rodzaju zagadnienie prawne, którego rozwiązanie możliwe jest wyłącznie za pomocą wyroku Trybunału uznającego kwestionowany przepis za zgodny z unormowaniem wyższego rzędu bądź też stwierdzającego jego niezgodność, skutkującą uchyleniem wadliwego przepisu. Orzeczenie Trybunału, oprócz skutków oddziałujących w płaszczyźnie generalnej (erga omnes), umożliwić ma więc jednocześnie rozstrzygnięcie jednostkowej sprawy, w związku z którą sformułowane zostało pytanie prawne. Innymi słowy, jak wywiódł Trybunał w postanowieniu z 14 grudnia 2004 r., sygn. P 32/02 (OTK ZU nr 11/A/2004, poz. 123), instytucja pytania prawnego opiera się na obiektywnie istniejącej potrzebie stwierdzenia, czy przepis, który podlega zastosowaniu w toczącej się przed sądem sprawie, jest zgodny z aktem normatywnym wyższego rzędu. Potrzeba ta musi być tego rodzaju, że sąd stawiający pytanie prawne nie mógłby rozstrzygnąć toczącej się przed nim sprawy bez wcześniejszej odpowiedzi na pytanie prawne, gdyż samo rozstrzygnięcie konkretnej sprawy uzależnione jest właśnie od treści odpowiedzi.
1.3. Uwzględniając powyższe rozumienie przesłanki funkcjonalnej pytania prawnego, należy zauważyć, że sąd pytający jako przedmiot zaskarżenia oznaczył przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. z 2015 r. poz. 790; dalej: u.k.s.e.) w zakresie, w jakim nie przewidują określonej regulacji prawnej. Takie ukształtowanie zarzutu może budzić wątpliwości w kontekście tego, czy jego rozstrzygnięcie mieści się w granicach kognicji Trybunału (por. postanowienie TK z 13 maja 2015 r., sygn. P 54/13, OTK ZU nr 5/A/2015, poz. 68), a zatem czy dopuszczalne jest pytanie prawne dotyczące nieuwzględnienia przez prawodawcę określonych regulacji, jeżeli w razie stwierdzenia z tego powodu niekonstytucyjności przepisu, treść regulacji stosowanych przez organy władzy publicznej nie zostanie uzupełniona o brakujące unormowania i pozostanie niezmieniona (zob. wyrok TK z 29 maja 2007 r., sygn. P 20/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 52). W wyniku orzeczenia Trybunału sąd pytający nie uzyska bowiem podstawy prawnej do wydania wyroku określającego pomniejszoną – w stosunku do jej ustawowej wysokości – opłatę stałą za opróżnienie lokalu mieszkalnego z rzeczy i osób w sytuacji, gdy dłużnik po wezwaniu przez komornika dobrowolnie wykonał obowiązek w wyznaczonym terminie. Brak regulacji nie może być zastąpiony jedynie przez przyjęty w tej sprawie zakresowy wyrok, gdyż niezbędna jest interwencja legislacyjna, mająca na celu dostosowanie treści zakwestionowanych przepisów do wymogów konstytucyjnych (zob. wyrok TK z 3 czerwca 2008 r., sygn. P 4/06, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 76). To z kolei budzi wątpliwość, czy spełniona jest przesłanka funkcjonalna pytania prawnego, skoro po orzeczeniu Trybunału sąd pytający i tak nie będzie mógł wydać wyroku merytorycznego zgodnego z porządkiem konstytucyjnym.
W tym kontekście Trybunał zaznaczył, że ewentualne stwierdzenie niekonstytucyjności zakwestionowanych w niniejszej sprawie przepisów będzie rzutowało na ocenę zgodności z prawem postanowienia komornika wydanego na ich podstawie, a ustalającego koszty postępowania egzekucyjnego. Od oceny konstytucyjności zaskarżonych przepisów zależy bowiem ocena zgodności z prawem postanowienia, o którego treści przesądził kwestionowany brak regulacji (niekonstytucyjność podstawy postanowienia komornika, która przesądza o jego treści, pociąga za sobą wadliwość samego postanowienia). Z tych względów nie ma przeszkód, aby Trybunał rozpoznawał merytorycznie zarzut przedstawiony przez sąd (por. sygn. P 20/06 oraz M. Wiącek, Pytanie prawne sądu do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011, s. 196-197). Ewentualne orzeczenie o niekonstytucyjności kwestionowanych przepisów może doprowadzić co najmniej do uchylenia zaskarżonego do Sądu Rejonowego w Poznaniu postanowienia komornika ustalającego koszty postępowania egzekucyjnego.
2. Sąd pytający sformułował zarzuty niekonstytucyjności na zasadzie alternatywy rozłącznej zakładającej odmienną (wykluczającą się) wykładnię kwestionowanych przepisów uzasadniającą ujęcie petitum pytania prawnego w dwóch punktach, odpowiadających tym dwóm drogom interpretacji przepisów. W odniesieniu do pkt 2 petitum i jego uzasadnienia, Trybunał zauważył, że sam sąd pytający wskazał, iż przyjęta wykładnia w nikłym zakresie opiera się na treści przytoczonych przepisów, w związku z czym jest kontrowersyjna i naraża się na zarzut arbitralności. Dlatego też, uwzględniając treść uchwały SN z 14 grudnia 2001 r., sygn. akt III CZP 74/01 (OSNC nr 10/2002, poz. 117; tak też postanowienie Sądu Okręgowego w Toruniu z 24 września 2010 r., sygn. akt VIII CZ 404/10, Lex nr 653717; postanowienie Sądu Okręgowego w Szczecinie z 22 listopada 2013 r., sygn.. akt II Cz 1381/13, „Portal orzeczeń Sądu Okręgowego w Szczecinie”) oraz poglądy wyrażane w piśmiennictwie (zob. Z. Knypl, Z. Merchel, Ustawa o komornikach sądowych i egzekucji. Komentarz, Sopot 2008, s. 206; J. Świeczkowski, Ustawa o komornikach sądowych i egzekucji. Komentarz LEX, red. J. Świeczkowski, Warszawa 2012, s. 276), Trybunał umorzył postępowanie w zakresie wskazanym w pkt 2 petitum pytania prawnego, powołując się na oczywistą bezzasadność zarzutu wynikającą z jego oparcia na nieprawidłowej wykładni kwestionowanych przepisów (por. wyrok TK z 23 kwietnia 2013 r., sygn. K 12/12, OTK ZU nr 4/A/2013, poz. 38).
3. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie został określony art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 u.k.s.e. Ustanawia on stawkę opłaty stałej należnej komornikowi z tytułu opróżnienia lokalu z rzeczy lub osób (przy tym odrębną opłatę pobiera się od każdej izby; niemniej jednak przy opróżnianiu lokali mieszkalnych nie pobiera się odrębnej opłaty od pomieszczeń stanowiących: przedpokoje, alkowy, korytarze, werandy, łazienki, spiżarnie, loggie i podobnych). Wskazany przepis jest kwestionowany w zakresie, w jakim nie przewiduje odrębnej stawki opłaty stałej za opróżnienie lokalu mieszkalnego z rzeczy i osób w sytuacji, gdy dłużnik po wezwaniu przez komornika dobrowolnie wykonał obowiązek w wyznaczonym terminie. U podstaw sformułowanego w pytaniu prawnym zarzutu niekonstytucyjności leży interpretacja powyższego przepisu, zaaprobowana również przez Trybunał, zgodnie z którą „[p]rzewidziana w art. 51 ust. 1 pkt 3 (…) [u.k.s.e.] opłata stała uiszczona przez wierzyciela przy składaniu wniosku o wszczęcie egzekucji opróżniania lokalu z rzeczy lub osób, należy się komornikowi także wówczas, gdy dłużnik opróżnił lokal po wezwaniu go przez komornika do dobrowolnego dokonania tej czynności, w wyniku czego na wniosek wierzyciela postępowanie egzekucyjne zostało umorzone. W takiej sytuacji wierzycielowi przysługuje na zasadach określonych w art. 770 k.p.c., przy odpowiednim stosowaniu art. 98 i nast. k.p.c. w związku z art. 13 § 2 k.p.c., zwrot poniesionych kosztów egzekucyjnych obejmujących uiszczoną opłatę stałą” (uchwała SN, sygn. akt III CZP 74/01). Przyjęcie takiej wykładni uzasadnia następująca argumentacja.
Artykuł 43 u.k.s.e. stanowi, że za prowadzenie egzekucji i inne czynności wymienione w ustawie komornik pobiera opłaty egzekucyjne. W odniesieniu zaś do egzekucji świadczeń niepieniężnych art. 49a ust. 1 u.k.s.e. uzależnia jej wszczęcie od uiszczenia przez wierzyciela (bez wezwania) opłaty stałej. Jeśli nie zostanie ona uiszczona, komornik wzywa wierzyciela do usunięcia tego braku w terminie 7 dni od otrzymania wezwania; bezskuteczny upływ tego terminu powoduje zwrot wniosku lub odmowę dokonania czynności (art. 49a ust. 2 u.k.s.e.). Tym samym również przy wszczęciu egzekucji opróżnienia lokalu wierzyciel obowiązany jest uiścić opłatę stałą przewidzianą w art. 51 ust. 1 u.k.s.e., która należy się za prowadzenie egzekucji, a nie za jej poszczególne stadia lub czynności. Wprawdzie w świetle uregulowań art. 1046 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 101, ze zm.; dalej: k.p.c.) można wyróżnić dwa etapy egzekucji w związku z opróżnieniem lokalu, to jednak nie ma podstaw do przyjęcia, że przewidziana w art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 2 u.k.s.e. opłata egzekucyjna należy się komornikowi tylko za czynności wykonane w drugim etapie (tj. za dokonanie czynności potrzebnych do przymusowego wydobycia lokalu od dłużnika i opróżnienia go z rzeczy), a nie należy się za czynności pierwszego etapu, polegające na wezwaniu dłużnika do dobrowolnego wykonania obowiązku opróżnienia lokalu (zob. sygn. akt III CZP 74/01). Etap ten stanowi pierwsze stadium egzekucji warunkujące jej dalsze stadium, może do niego dojść dopiero po wszczęciu egzekucji, co – jak Trybunał wskazał wyżej – uzależnione jest od uiszczenia opłaty stałej przewidzianej w zakwestionowanym przepisie. Także zatem ten etap należy do postępowania egzekucyjnego, od którego pobierana jest opłata stała przewidziana w art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 w związku z art. 43 i art. 49a ust. 1 u.k.s.e.
Według oceny Sądu Najwyższego (sygn. akt III CZP 74/01), akceptowanej również przez Trybunał, nie ma podstaw do tego, aby wierzyciel żądał od komornika (a komornik dokonywał) zwrotu na jego rzecz uiszczonej wraz z wnioskiem o wszczęcie egzekucji opłaty stałej lub jej części. Możliwość taka istniałaby jedynie wówczas, gdyby ustawa wyraźnie ją przewidywała, jak to czyni na przykład art. 79 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1025, ze zm.), który jednak z powodu braku odpowiedniego odesłania, nie może być stosowany do omawianej sytuacji, nawet w drodze analogii. Innymi słowy, w przepisach u.k.s.e. nie unormowano kwestii uprawnień komornika do zwrotu lub obniżenia opłaty stałej pobranej od wierzyciela. Skoro wierzyciel jest obowiązany uiścić opłatę przy wszczęciu egzekucji, to należy ją zaliczyć do kosztów egzekucyjnych, które jako element składowy kosztów postępowania egzekucyjnego podlegają rozliczeniu pomiędzy stronami z chwilą zakończenia tego postępowania, z zastosowaniem zasad wynikających z art. 770 k.p.c. Zgodnie zaś z tym przepisem, dłużnik powinien zwrócić wierzycielowi koszty niezbędne do celowego prowadzenia egzekucji, a w tym opłaty, które wierzyciel miał obowiązek uiścić w celu wszczęcia egzekucji. Wobec tego, że dłużnik opróżnił lokal dopiero po wystosowaniu do niego wezwania przez komornika, obowiązany jest pokryć poniesione przez wierzyciela koszty egzekucyjne, obejmujące uiszczoną przezeń opłatę stałą przewidzianą w art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 2 u.k.s.e.
4. Jako wzorce kontroli zakwestionowanego unormowania sąd pytający wskazał art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 2 Konstytucji, ponieważ – jego zdaniem – stanowi ono „nadmierną (nieproporcjonalną) ingerencję w integralność majątkową dłużnika” oraz może nasuwać zastrzeżenia w kontekście zasady sprawiedliwości społecznej.
Konstytucja w art. 64 ust. 2 ustanowiła zasadę równej dla wszystkich ochrony własności i innych praw majątkowych. Przepis ten nie tylko nawiązuje do zasady równości, ale też daje wyraz ogólnemu stwierdzeniu, że wszystkie prawa majątkowe muszą podlegać ochronie prawnej. Na ustawodawcy zwykłym spoczywa tym samym nie tylko obowiązek pozytywny ustanowienia przepisów i procedur udzielających ochrony prawnej prawom majątkowym, ale także obowiązek negatywny powstrzymania się od przyjmowania regulacji, które owe prawa mogłyby pozbawić ochrony prawnej lub też ochronę tę ograniczać (zob. wyrok TK z 13 kwietnia 1999 r., sygn. K 36/98, OTK ZU nr 3/1999, poz. 40). Tym samym regulacja konstytucyjna nie pozostawia wątpliwości co do zakresu ochrony udzielanej prawom majątkowym innym niż własność w znaczeniu technicznoprawnym (cywilistycznym). Gwarancja równej ochrony praw majątkowych nie może być utożsamiana z identycznością intensywności ochrony udzielanej poszczególnym kategoriom praw majątkowych – jest ona determinowana treścią i konstrukcyjnym ujęciem tych praw. Równość może być zatem odnoszona jedynie do praw majątkowych należących do tej samej kategorii, a w żadnym zaś wypadku nie mogłaby być rozumiana jako przypisanie tych samych gwarancji ochronnych prawom majątkowym należącym do różnorodnych typów praw podmiotowych, choćby nawet zbliżone było ich ujęcie funkcjonalne (zob. wyrok TK z 2 czerwca 1999 r., sygn. K 34/98, OTK ZU nr 5/1999, poz. 94).
Prawo podmiotowe wynikające z art. 64 ust. 2 Konstytucji nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, z zachowaniem zasady proporcjonalności. Innymi słowy, Konstytucja dopuszcza ustanawianie ograniczeń tego prawa, jeżeli jest to niezbędne dla zapewnienia ochrony innych wartości konstytucyjnych, przy czym ustanowione ograniczenia muszą mieścić się w granicach wyznaczonych przez art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą zatem być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą ponadto naruszać istoty wolności i praw. Przy tym ocena spełnienia przesłanki „konieczności” wymaga przeprowadzenia tzw. testu proporcjonalności. Zgodnie z ustalonym na tle art. 31 ust. 3 Konstytucji orzecznictwem Trybunału, wymaga to udzielenia odpowiedzi na trzy pytania dotyczące analizowanej normy: 1) czy jest ona w stanie doprowadzić do zamierzonych przez ustawodawcę skutków (przydatność normy); 2) czy jest ona niezbędna (konieczna) dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana (konieczność podjęcia przez ustawodawcę działania); 3) czy jej efekty pozostają w odpowiedniej proporcji do nałożonych przez nią na obywatela ciężarów lub ograniczeń (proporcjonalność sensu stricto)(zob. wyrok TK z 23 kwietnia 2008 r., sygn. SK 16/07, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 45).
Jako odrębny wzorzec kontroli sąd pytający wskazał zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji. Jest ona pojmowana jako dążenie do zachowania równowagi w stosunkach społecznych i powstrzymywanie się od kreowania nieusprawiedliwionych, niepopartych obiektywnymi wymogami i kryteriami przywilejów dla wybranych grup obywateli (zob. wyrok TK z 12 kwietnia 2000 r., sygn. K 8/98, OTK ZU nr 3/2000, poz. 87). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zatem sprawiedliwość społeczna jest wiązana z zasadą równości. Obie zasady w znacznym stopniu nakładają się na siebie. Zasada sprawiedliwości społecznej nakazuje w szczególności, aby równo traktować podmioty prawa charakteryzujące się daną istotną cechą. Sprawiedliwość jest przeciwieństwem arbitralności, wymaga bowiem, aby zróżnicowanie poszczególnych podmiotów pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w ich sytuacji (zob. wyrok z 22 grudnia 1997 r., sygn. K 2/97, OTK ZU nr 5-6/1997, poz. 72). Wprowadzanie zróżnicowania podmiotów prawa może okazać się dopuszczalne na gruncie zasady równości wówczas, gdy służy realizacji sprawiedliwości społecznej. Konsekwencją tego jest stwierdzenie, że zróżnicowanie niesprawiedliwe jest zakazane (por. orzeczenie z 3 września 1996 r., sygn. K 10/96, OTK ZU nr 4/1996, poz. 33, wyrok z 28 marca 2007 r., sygn. K 40/04, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 33). Ze względu na związek z konstytucyjną zasadą równości można wskazać na analogiczne relacje z art. 64 ust. 2 Konstytucji, a więc zasada sprawiedliwości społecznej stanowi wzmocnienie równej ochrony praw majątkowych (zob. wyrok TK z 30 kwietnia 2012 r., sygn. SK 4/10, OTK ZU nr 4/A/2012, poz. 42).
W kontekście powyższych wzorców kontroli Trybunał zaznacza, że uzasadnienie pytania prawnego w niniejszej sprawie zakłada postrzeganie tych wzorców w sposób „negatywny” w tym sensie, iż naruszający je (w ocenie sądu pytającego) ustawodawca identycznie traktuje pod względem sytuacji majątkowej zarówno tego dłużnika, który dobrowolnie wykonał obowiązek opróżnienia lokalu, jak i tego, w odniesieniu do którego zachodzi potrzeba podjęcia przez komornika szeregu czynności związanych z przymusowym wprowadzeniem wierzyciela do lokalu. Równość (i sprawiedliwość) w rozumieniu konstytucyjnym zakłada bowiem również różne traktowanie podmiotów różnych, tj. podmiotów, które nie mają wspólnej cechy istotnej (zob. wyrok TK z 20 października 1998 r., sygn. K 7/98, OTK ZU nr 6/1998, poz. 96). Jednocześnie w odniesieniu do dłużnika dobrowolnie realizującego swój obowiązek wspomniane równe potraktowanie w sferze majątkowej ma – zdaniem sądu pytającego – cechy nieproporcjonalnej ingerencji w konstytucyjnie chronione prawo majątkowe.
5. Dokonując oceny konstytucyjności zakwestionowanego unormowania, Trybunał wziął pod uwagę szczególny status komornika.
Komornik sądowy jest monokratycznym, państwowym organem egzekucyjnym, który na zasadzie wyłączności wykonuje czynności egzekucyjne w sprawach cywilnych. Został ustawowo wyposażony w kompetencje władcze, z możliwością wykorzystania pozostających w monopolu państwa środków przymusu (zob. sygn. SK 4/10). Jest powoływany przez Ministra Sprawiedliwości (art. 11 ust. 1 u.k.s.e.); symbolicznym wyrazem publicznoprawnego statusu komornika jest prawo do używania pieczęci urzędowej z godłem państwa (art. 4 u.k.s.e.). Komornik został organizacyjnie i funkcjonalnie powiązany z organami sądowymi – działa przy sądzie rejonowym oraz podlega nadzorowi prezesa tego sądu (art. 3 u.k.s.e.). Ponadto jest funkcjonariuszem publicznym, któremu ustawa powierza realizację określonych zadań państwa, m.in. w zakresie wykonywania orzeczeń sądowych. Forma i sposób realizacji tych zadań uregulowane są w normach o charakterze publicznoprawnym. Wobec tego komornik działa jako organ pozostający wobec stron postępowania egzekucyjnego w stosunku nadrzędności, a nie równorzędności. Tym samym nie wchodzi z uczestnikami tego postępowania w stosunki zobowiązaniowe (cywilnoprawne), a stosunek zachodzący w postępowaniu egzekucyjnym pomiędzy wierzycielem, na którego wniosek wszczęto to postępowanie, a komornikiem, który je prowadzi jako organ egzekucyjny, jest stosunkiem o charakterze publicznoprawnym (zob. uchwała SN z 22 października 2002 r., sygn. akt III CZP 65/02, OSNC nr 7-8/2003, poz. 100).
Dodatkowo Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że na mocy ustawy z dnia 18 września 2001 r. o zmianie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 130, poz. 1452) ustawodawca odszedł od pracowniczego charakteru stosunku łączącego komornika z prezesem sądu rejonowego. Wobec tego w obecnym stanie prawnym komornikowi nie przysługuje prawo do z góry określonego, stałego wynagrodzenia za wykonaną pracę. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 grudnia 2011 r. o sygn. SK 44/09 (OTK ZU nr 10/A/2011, poz. 117), pozycja komorników – mimo ścisłych powiązań z sądem – zbliża się do wolnego zawodu. Czynności egzekucyjne komornik wykonuje na własny rachunek (art. 3a u.k.s.e.) w ramach samofinansującego się modelu egzekucji sądowej. Podlega przepisom o podatku dochodowym od osób fizycznych, o ubezpieczeniach społecznych oraz o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, dotyczącym osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą (art. 28 u.k.s.e.). Choć komornik ponosi ryzyko finansowe swojej działalności, nie ma statusu przedsiębiorcy. Poddany jest uregulowaniom ograniczającym swobodę działalności i wykluczającym kierowanie się zasadą maksymalizacji zysku. Nie może odmówić przyjęcia wniosku o wszczęcie egzekucji lub wykonania postanowienia o udzieleniu zabezpieczenia, do przeprowadzenia których jest właściwy miejscowo i rzeczowo zgodnie z ustawą (art. 8 ust. 4 u.k.s.e.). Nie przysługuje mu więc prawo profilowania działalności i podejmowania egzekucji stosownie do prognozowanych szans jej powodzenia. Ponadto jednak komornik dysponuje zapleczem osobowym i materialnym w postaci kancelarii, którą ma obowiązek utrzymywać na poziomie odpowiednim do godności urzędu i posiadanych środków (art. 3 ust. 2 pkt 3 in fine u.k.s.e.). Ustawa wymaga zatem od komornika czynienia stosownych nakładów, ograniczając jednocześnie swobodę poszukiwania dodatkowych źródeł dochodów. Komornicy poddani są bowiem ograniczeniom podejmowania dodatkowego zajęcia lub zatrudnienia (art. 21 u.k.s.e.). Rozwiązanie to gwarantuje między innymi dyspozycyjność komornika.
Podsumowując, status komornika w obowiązującym porządku prawnym ma charakter hybrydowy (zob. sygn. SK 44/09). Z jednej strony komornik pełni funkcję publiczną, podejmując czynności w imieniu państwa (jest państwowym organem egzekucyjnym), z drugiej zaś – jest podmiotem samofinansującym się, ale o znacznie ograniczonej swobodzie działalności. Zbliża się także do kategorii tzw. wolnych zawodów, o charakterze korporacyjnym (komornicy tworzą także własny samorząd – art. 79 ust. 1 u.k.s.e.).
6. Uwzględniając powyższe cechy statusu komornika, niemniej istotne dla wyniku kontroli konstytucyjności w niniejszej sprawie były charakter i funkcje opłat egzekucyjnych (pobieranych w wysokości oraz na zasadach określonych w przepisach u.k.s.e.). W szczególności są one podstawą finansowania działalności komornika. Kwoty uzyskiwane ich tytułem oraz tytułem zwrotu poniesionych wydatków gotówkowych przeznaczone są na pokrycie kosztów działalności egzekucyjnej komornika, a w pozostałej części stanowią jego dochód.
Charakter prawny opłaty egzekucyjnej był przedmiotem pogłębionej analizy m.in. w wyroku o sygn. SK 4/10. Najważniejsze ustalenia w nim obejmują stwierdzenie, że opłata egzekucyjna jest świadczeniem publicznoprawnym, uiszczanym przymusowo z tytułu prowadzonej w konkretnej sprawie egzekucji. Komornik nie może odstąpić od jej pobrania ani też umówić się co do jej wysokości w konkretnej sprawie. Jako świadczenie publicznoprawne, opłata egzekucyjna jest zaliczana do danin publicznych. W doktrynie prawa finansowego wskazuje się, że opłata publiczna jest odpłatnym świadczeniem pieniężnym ponoszonym przymusowo, jest związana ze świadczeniem wzajemnym ze strony podmiotu publicznego (zob. J. Gliniecka, Opłaty publiczne, [w:] System prawa finansowego. Prawo daninowe, red. L. Etel, t. 3, Warszawa 2010, s. 883 i cytowana tam literatura). Co do zasady opłatę egzekucyjną uiszcza dłużnik, ponieważ egzekucja komornicza jest spowodowana odmową wykonania ciążących na nim obowiązków. Opłata egzekucyjna stanowi obciążenie finansowe dłużnika, w zależności od woli ustawodawcy w wysokości stałej lub stosunkowej do wartości egzekwowanego świadczenia. Z jednej strony jest ona swoistym wynagrodzeniem za prowadzenie egzekucji, z drugiej natomiast pełni funkcję prewencyjną, aby dłużnik miał świadomość, że brak dobrowolnego wykonania tytułu egzekucyjnego wiąże się dodatkowo, poza przymusowym spełnieniem orzeczonego świadczenia, z kosztami postępowania egzekucyjnego.
Jednocześnie Trybunał w wyroku o sygn. SK 4/10 podkreślił, że opłata egzekucyjna nie może być traktowana jako cena za czynności komornika. Problem porównywania opłat publicznoprawnych do cen za usługi jest zagadnieniem kontrowersyjnym w nauce prawa. Wysokość opłat publicznoprawnych jest kalkulowana w różnorodny sposób w zależności od rodzaju opłaty. Kryterium ustalania wysokości opłaty publicznoprawnej nie jest co do zasady wartość konkretnych czynności czy świadczeń, które podlegają opłacie. W pewnych okolicznościach opłaty mogą być niższe niż wartość uzyskanego świadczenia. Możliwa jest również sytuacja odwrotna, gdy opłata przewyższa koszt świadczeń. Dlatego można stwierdzić, że opłata egzekucyjna ma charakter mieszany. Z jednej strony ma wszelkie cechy opłat publicznych, z drugiej jednak ustawodawca zdecydował o powiązaniu jej wysokości, w pewnym zakresie, z okolicznościami konkretnej sprawy, w której zostaje ustalona przez komornika. W tym kontekście w wyroku o sygn. SK 44/09 Trybunał stwierdził, że normatywne uregulowanie wysokości opłat opiera się na założeniach szacunkowych. U.k.s.e. nie zakłada, że każde postępowanie egzekucyjne musi przynosić komornikowi zysk. Nie gwarantuje nawet zbilansowania się wpływów i wydatków w każdym jednostkowym wypadku (zob. wyrok TK z 3 grudnia 2003 r., sygn. K 5/02, OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 98). Jak zaznaczył Trybunał w wyroku z 14 maja 2009 r. o sygn. K 21/08 (OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 67), zachowuje aktualność pogląd, że opłaty egzekucyjne nie są ściśle związane z rzeczywistymi kosztami konkretnego postępowania egzekucyjnego i mają charakter daniny publicznoprawnej, mimo jego osłabienia przez postulaty jak najściślejszego powiązania wysokości należnej komornikowi opłaty z efektywnością egzekucji. Zdaniem Trybunału, „komornikowi przypada dochód albo obciąża go strata, nie można więc oczekiwać wyeliminowania ryzyka związanego z istoty rzeczy z działalnością na własny rachunek” (sygn. K 21/08).
7. W kontekście zarzutów przedstawionych przez sąd pytający w niniejszej sprawie Trybunał – odwołując się w tym zakresie do swojego utrwalonego orzecznictwa – podkreśla przede wszystkim, że – po pierwsze – akceptowalna jest sytuacja, gdy wysokość opłaty egzekucyjnej nie jest w pełni adekwatna do nakładu pracy komornika i stopnia skuteczności jego działań w ramach konkretnej egzekucji. Po drugie jednak, zasadnicza koncepcja u.k.s.e. wymaga, co do zasady, uwzględnienia realnego, a nie czysto formalnie rozumianego, nakładu kosztów, czasu i wysiłku komornika jako kryterium ustalania wysokości opłaty egzekucyjnej (zob. wyrok TK z 8 maja 2006 r., sygn. P 18/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 53). Istotnym motywem przyjęcia takiej reguły jest w szczególności konieczność ochrony praw majątkowych dłużnika przed nadmierną (nieproporcjonalną) ingerencją (por. wyrok TK z 26 lutego 2013 r., sygn. SK 12/11, OTK ZU nr 2/A/2013, poz. 19). Ponadto, jak wskazał Trybunał w wyroku z 17 maja 2005 r., sygn. P 6/04 (OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 50), „celem istnienia wyposażonego we władcze uprawnienia «aparatu egzekucyjnego» jest zaspokajanie roszczeń wierzycieli, których dłużnicy ociągają się z wywiązaniem się ze zobowiązań. Niemniej dłużnicy ci na każdym etapie postępowania winni być motywowani do dobrowolnego i pełnego zaspokojenia wierzycieli”.
Uwzględniając zatem reguły wypracowane w orzecznictwie Trybunału w odniesieniu do ustalania wysokości opłaty egzekucyjnej, należy stwierdzić, że regulacja wynikająca z zakwestionowanych w niniejszej sprawie przepisów jest nieadekwatna do celów unormowania, ponieważ nie stawia w korzystniejszej sytuacji dłużników, którzy dobrowolnie wykonują zobowiązania. Wynika to stąd, iż jednakowa opłata stała z tytułu opróżnienia lokalu z rzeczy lub osób zostanie pobrana zarówno przy dobrowolnym, jak i przymusowym wykonaniu tego obowiązku. Można wręcz uznać, że ustawodawca nakłada swoistą sankcję na dłużnika, który – choć z opóźnieniem – jednak wywiązuje się ze swych zobowiązań. O ile bowiem opłata stała mogłaby być poczytywana za swoistą „karę finansową” nakładaną na dłużnika za opór wobec przymusowego egzekwowania obowiązku o charakterze niepieniężnym, o tyle ta sama opłata nakładana na niego, gdy już dobrowolnie uregulował swe zobowiązania, staje się sui generis sankcją za zachowanie pożądane i zgodne z wymogami prawa oraz interesem wierzyciela (por. sygn. P 6/04).
Jednocześnie ustalenie jednakowej opłaty egzekucyjnej niezależnej od tego, czy obowiązek zostanie spełniony dobrowolnie czy też przymusowo, oznacza równe traktowanie pod względem majątkowym podmiotów, które nie mają wspólnej cechy istotnej, a tym samym – zasadniczo – ich sytuacja nie zasługuje na zrównanie. Jest to argument za naruszeniem w kwestionowanych przepisach nie tylko zasady równości (wyprowadzanej w niniejszej sprawie z art. 64 ust. 2 Konstytucji), ale także zasady proporcjonalności ingerencji ustawodawczej w sferę praw majątkowych dłużnika, który dobrowolnie wykonał w terminie obowiązek opróżnienia lokalu mieszkalnego z rzeczy lub osób, po wezwaniu przez komornika. Opłaty stałej na poziomie ustalonym w zaskarżonych przepisach nie uzasadnia konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych, a w szczególności konieczność zagwarantowania pokrycia kosztów działalności komorniczej (skoro – zgodnie z art. 39 u.k.s.e. – komornikowi należy się zwrot wydatków gotówkowych poniesionych w toku egzekucji, co jest gwarancją nieponiesienia strat przez komornika, niezależnie od skuteczności egzekucji). Pozostaje ona przy tym w rażącej dysproporcji do nakładu pracy komornika. W przypadku dobrowolnego opuszczenia lokalu mieszkalnego przez dłużnika komornik unika m.in. konieczności przymusowego otwarcia lokalu, usuwania oporu dłużnika oraz jego domowników i wymaganej w związku z tym asysty policji, opisu i usuwania ruchomości znajdujących się w lokalu, a mimo to ma prawo pobrania opłaty w tej samej wysokości, która przysługuje w przypadku przymusowego wprowadzenia wierzyciela do lokalu, wiążącego się z niewspółmiernie różnym nakładem pracy komornika. Tym samym, zdaniem Trybunału, wysokość opłat stałych w tych dwóch sytuacjach powinna zostać zróżnicowana, w szczególności ze względu na to, że opłata egzekucyjna do pewnego stopnia ma stanowić ekwiwalent za czynności faktycznie podejmowane przez komornika w toku postępowania egzekucyjnego.
Na marginesie Trybunał zwraca uwagę na to, że krytyczna ocena zakwestionowanych w niniejszej sprawie przepisów została wyrażona również w doktrynie prawa. Na przykład, R. Szczepanik wskazuje na postulat niezwłocznej interwencji ustawodawcy celem umożliwienia miarkowania wysokości opłat egzekucyjnych w przypadku egzekucji świadczeń niepieniężnych (zob. R. Szczepaniak, Zagadnienie praw podmiotowych na styku prawa prywatnego i publicznego. Rozważania de lege ferenda na przykładzie opłat należnych komornikowi, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” nr 3/2014, s. 65). Brak ten, zdaniem autora, dostrzegalny jest zwłaszcza w odniesieniu do egzekucji polegającej na opróżnieniu lokalu z rzeczy lub osób (zob. ibidem). „Można więc uznać, że w związku z pobieraniem przez komorników kosztów postępowania egzekucyjnego niekiedy dochodzi do sytuacji cechującej się rozdźwiękiem między tzw. literą prawa a powszechnym poczuciem słuszności” (Ibidem, s. 66). Przedstawione stanowisko jest aprobowane również przez Trybunał.
8. Trybunał jednocześnie zwraca uwagę, że skutkiem niniejszego wyroku powinna być także refleksja ustawodawcy nad przeformułowaniem obecnie obowiązującego mechanizmu poboru opłat stałych. Wiąże się to z tym, że w aktualnym stanie prawnym wierzyciel uiszcza taką opłatę komorniczą w momencie wszczęcia postępowania egzekucyjnego, a to, czy dłużnik wykona obowiązek dobrowolnie, czy też konieczne będzie jego przymusowe wyegzekwowanie, okaże się dopiero później. Tym samym o wysokości opłaty, która powinna uprzednio zostać uiszczona, decydują okoliczności występujące później. Powinno to być wzięte pod uwagę przez ustawodawcę podczas wykonania powyższego orzeczenia.

Podstawa prawna:
WYROK TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO z dnia 13 października 2015 r., sygn. akt P 3/14 (Dz. U. Nr 207/2015, poz. 1670).
USTAWA z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. Nr 231/2011 r., poz. 1376, z późn. zm.).

Share this post