Zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości niezgodne z Konstytucją.

Zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości niezgodne z Konstytucją.

Wyrok Trybunału

Od 20 grudnia 2017 r. wchodzi w życie wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który orzekł, iż art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim wyłącza prawo do żądania przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę zwrotu nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 tej ustawy, gdy nieruchomość stała się zbędna na cel publiczny uzasadniający jej nabycie, jest niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

 

Treść skargi

Skarżący uściślili, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie czynią jedynie art. 136 ust. 3 i art. 216 u.g.n. Przedmiotem postępowania administracyjnego był wniosek Skarżących o zwrot działki. W marcu 1999 r. owa nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa od W.B. – na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego. W treści tego aktu zawarte zostało oświadczenie przedstawiciela Skarbu Państwa, że nabywana działka – zgodnie z decyzją Burmistrza Miasta Ż. z grudnia 1998 r., przeznaczona jest pod budowę. W grudniu 2005 r. W.B. zmarła, a spadek po niej nabyli w całości Skarżący. Wcześniej, decyzją z lutego 2001 r., Starosta zatwierdził projekt podziału nieruchomości na dwie działki. Następnie, decyzją z czerwca 2002 r., organ ten orzekł o wygaśnięciu trwałego zarządu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w stosunku do jednej działki w związku z jej zbędnością dla potrzeb drogownictwa. Z kolei, we wrześniu 2011 r., Starosta działający w imieniu Skarbu Państwa, umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego, sprzedał działkę osobie fizycznej. Właścicielem jednej działki pozostaje natomiast Skarb Państwa. W tak ustalonym stanie faktycznym, rozpoznając wymieniony na wstępie wniosek Skarżących, decyzją z maja 2012r., Starosta umorzył postępowanie o zwrot nieruchomości – uznając je za bezprzedmiotowe. Przedmiotowa nieruchomość nie została bowiem wywłaszczona, lecz wykupiona pod rządami obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda, działający jako organ odwoławczy w decyzji z października 2012 r, stwierdził, że zakres nieruchomości, podlegających zwrotowi na zasadach określonych w obecnie obowiązującej ustawie, wyznaczają przepisy art. 136 ust. 3 i ust. 4 oraz art. 216 u.g.n. Pod pojęciem „wywłaszczonej nieruchomości”, którym operuje art. 136 ust. 3 u.g.n., należy rozumieć wyłącznie nieruchomość, w stosunku do której Skarb Państwa nabył prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia, a więc na mocy indywidualnej i konkretnej decyzji administracyjnej. W ocenie organu odwoławczego, w rozpatrywanej wówczas sprawie nie doszło do wywłaszczenia w rozumieniu u.g.n. Zbycie nieruchomości nastąpiło bowiem podczas obowiązywania u.g.n. i na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej dobrowolnie pomiędzy byłą właścicielką, a Skarbem Państwa. W tej sytuacji, w ocenie Wojewody, brak było podstaw do zastosowania przepisów o zwrocie nieruchomości.

Skarżący zarzucili naruszenie art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, że przepis ten znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji wywłaszczenia na mocy decyzji administracyjnej. Odwołując się do regulacji zawartej w art. 216 u.g.n., podnieśli, że w niektórych aktach normatywnych, wymienionych w owym przepisie, przypadki nabycia nieruchomości na cele publiczne w drodze umowy poprzedzonej rokowaniami były uregulowane podobnie jak w obecnie obowiązującej ustawie, co zdaniem Skarżących – przemawia za zasadnością żądania zwrotu nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G, wyrokiem z kwietnia 2013 r., uchylił decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty. WSA przyjął bowiem, że chociaż brak jest unormowania, które expressis verbis zrównywałoby pojęcie wywłaszczenia z umową cywilnoprawną, której przedmiotem jest przeniesienie na podmiot publiczny prawa rzeczowego do nieruchomości w związku z realizacją celów publicznych, to jednak akceptacja stanowiska organów prowadziłaby do dyskryminowania grupy podmiotów ubiegających się o zwrot nieruchomości, tylko dlatego iż dobrowolnie zgodziły się odstąpić składnik swojego majątku dla realizacji celu publicznego. Odwołując się do wykładni logicznej i systemowej oraz mając na względzie unormowania konstytucyjne odnoszące się do ochrony własności (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP), a także równego traktowania (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), Sąd doszedł do przekonania, że art. 136 u.g.n. znajduje zastosowanie także w przypadkach, w których przeniesienie własności nieruchomości na potrzeby realizacji celów publicznych nastąpiło w drodze zawarcia umowy cywilnoprawnej już pod rządami tej ustawy. Argumentem, przemawiającym za przyjęciem takiego punktu widzenia, jest to, że w art. 216 u.g.n. dopuszczono możliwość skutecznego ubiegania się o zwrot nieruchomości – nabytej na rzecz podmiotu publicznego w drodze umowy – w sytuacjach, w których prawo własności zostało przeniesione w ten sposób przed 1 stycznia 1998 r. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Wojewoda zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu, m.in., naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 136, art. 137, art. 140 i art. 216 u.g.n.

Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w G. i oddalił skargę. Uznano bowiem, że normatywna treść art. 136 ust. 3 u.g.n. nie budzi wątpliwości na gruncie wykładni językowej. W ocenie NSA, niedopuszczalne jest bowiem, by w drodze wykładni sądowej rozszerzać stosowanie instytucji zwrotu nieruchomości na nieruchomości, które nie zostały wywłaszczone, ani też nie zostały „przejęte lub nabyte” w trybie ustaw wymienionych w art. 216 u.g.n.

W skardze konstytucyjnej Skarżący podnoszą, że porównanie sytuacji objętych art. 112 w związku z art. 113 ust. 1 u.g.n. z sytuacją z art. 114 u.g.n., a także odniesienie do sytuacji objętych niektórymi ustawami wskazanymi w art. 216 u.g.n., prowadzi do wniosku o podobieństwie opisywanych w nich stanów prawnych. Zdaniem Skarżących – pominięcie w art. 136 ust. 3 i art. 216 u.g.n. możliwości żądania przez poprzedniego właściciela zwrotu nieruchomości, nabytej przez podmiot publicznoprawny w trybie określnym w art. 114 u.g.n., prowadzi do naruszenia wynikającego z art. 21 i art. 64 ust.1 Konstytucji prawa własności, a także jest niezgodne z wyrażoną w art. 64 ust. 2 ustawy zasadniczej zasadą równej ochrony własności i innych praw majątkowych oraz ze statuowaną w art. 32 Konstytucji zasadą równości. Pominięcie owo kolidować ma również z, wynikającą z art. 2 ustawy zasadniczej, zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z, wywodzoną z tego przepisu Konstytucji, zasadą poprawnej legislacji, a ponadto, z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, zasadą praworządności.

W skardze sformułowany został zarzut pominięcia prawodawczego, które polegać ma na zbyt wąskim określeniu zakresu zastosowania norm prawnych, regulujących zagadnienie zwrotu nieruchomości, tj. art. 136 ust. 3 i art. 216 u.g.n.

 

Uzasadnienie wyroku

Pozbawienie byłych właścicieli lub ich spadkobierców możliwości dochodzenia zwrotu nieruchomości, która stała się zbędna do realizacji celu publicznego, w przypadkach, gdy nieruchomość ta została zbyta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w drodze umowy zawartej podczas rokowań poprzedzających wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, jest niezgodne z Konstytucją – stwierdził Trybunał Konstytucyjny.

Rozpoznając skargę konstytucyjną, Trybunał musiał rozstrzygnąć, czy konstytucyjna zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która potem stała się zbędna do realizacji celu publicznego, obejmuje również takie sytuacje, gdy przejście własności prywatnej na podmiot publiczny (Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego) nastąpiło formalnie nie na mocy jednostronnej, władczej decyzji organu administracji, lecz w drodze umowy zawartej z dotychczasowym właścicielem.

Trybunał Konstytucyjny uwzględnił przede wszystkim okoliczności, w jakich dochodzi do zawarcia takiej umowy. Rokowania, przewidziane w art. 114 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.), stanowią obligatoryjny etap poprzedzający wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. W świetle art. 112 ust. 3 in fine u.g.n., wydanie decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu możliwe jest dopiero wtedy, gdy prawo do nieruchomości nie może być nabyte w drodze umowy. O zainicjowaniu rokowań decyduje wyłącznie organ administracji, przy czym bezskuteczny upływ 2-miesięcznego terminu na zawarcie umowy skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego. Podczas rokowań dotychczasowy właściciel nieruchomości działa z pełną świadomością, że w razie odmowy zawarcia umowy organ administracji i tak wyda decyzję o wywłaszczeniu. Zdaniem TK, nie sposób w takich okolicznościach mówić o równorzędności stron rokowań czy o swobodzie kształtowania treści przyszłej umowy.

Oceniając konstytucyjność zaskarżonej regulacji, Trybunał wziął również pod uwagę swoje dotychczasowe orzecznictwo, z którego wynika, że zasada zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, która stała się zbędna do realizacji celu publicznego, ma charakter konstytucyjny i stanowi oczywistą, logiczną konsekwencję przyjętego przez ustrojodawcę w art. 21 ust. 2 Konstytucji założenia, iż wywłaszczenie dopuszczalne jest wyłącznie na cel publiczny i za słusznym odszkodowaniem. W każdym przypadku, gdy cel publiczny uzasadniający przymusowe przejęcie własności prywatnej ulega dezaktualizacji albo okazuje się być fikcyjny, wywłaszczenie traci legitymację konstytucyjną. Aktualizuje się wtedy obowiązek uruchomienia procedur służących odwróceniu skutków przymusowego przejęcia własności prywatnej.

Trybunał Konstytucyjny stanął ponadto na stanowisku, że ocenie z punktu widzenia wymagań określonych w art. 21 ust. 2 Konstytucji podlegają nie tylko przepisy regulujące przesłanki i tryb wydawania decyzji wywłaszczeniowych oraz ich bezpośrednie skutki. Ocenie podlega cała sekwencja czynności prowadzących do przejęcia własności prywatnej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego oraz do faktycznego zrealizowania celu publicznego. Zdaniem Trybunału, ochroną wynikającą z art. 21 ust. 2 Konstytucji objęte są również te czynności, które poprzedzają formalne wydanie decyzji administracyjnej, o ile stanowią obligatoryjny element mechanizmu zmierzającego do objęcia prawa do nieruchomości przez podmiot publiczny niezależnie od woli właściciela.

W ocenie TK, z perspektywy art. 21 ust. 2 Konstytucji decydujące znaczenie ma nie to, jaką formę prawną przybrało przejście prawa do nieruchomości z osoby prywatnej na podmiot publiczny, lecz to, czy takie przejście ma w rzeczywistości charakter przymusowy oraz czy następuje z uwagi na cel publiczny. Uwzględniając istotę mechanizmu wywłaszczenia, charakter wtórny ma w gruncie rzeczy to, czy do pozyskania prawa do nieruchomości dojdzie na podstawie jednostronnej decyzji organu władzy publicznej, czy też w drodze umowy zawartej przez właściciela w sytuacji, gdy wie on, że nie zawarcie tej umowy doprowadzi do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Innymi słowy, jeśli odpada przesłanka celu publicznego, to – niezależnie od formy objęcia prawa do nieruchomości przez podmiot publiczny – aktualizuje się obowiązek zwrotu tej nieruchomości byłemu właścicielowi lub jego następcom prawnym.

Z tych względów Trybunał stwierdził, że pozbawienie byłych właścicieli lub ich spadkobierców prawa żądania zwrotu nieruchomości, która stała się zbędna do realizacji celu publicznego, w przypadkach, gdy nieruchomość ta została zbyta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w drodze umowy zawartej podczas rokowań poprzedzających wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, narusza art. 21 ust. 2 Konstytucji.

Trybunał podzielił zarzuty dotyczące nieuzasadnionego zróżnicowania ochrony interesów majątkowych tych byłych właścicieli, którzy zgodzili się na zawarcie umowy w toku rokowań przed wywłaszczeniowych, oraz tych byłych właścicieli, którzy odmówili polubownego załatwienia sprawy, przez co organy władzy publicznej były zmuszone do przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Tylko ta pierwsza grupa została pozbawiona prawa do zwrotu. Trybunał uznał również, że z punktu widzenia zasady równej ochrony praw majątkowych nie znajdowało uzasadnienia pozbawienie prawa do zwrotu byłych właścicieli, który zbyli nieruchomość w okresie obowiązywania ustawy o gospodarce nieruchomościami, w sytuacji, gdy z takiego prawa korzystają – na zasadach i w granicach określonych w art. 216 u.g.n. – byli właściciele, którzy w analogicznych okolicznościach zbyli nieruchomość, tyle tylko że na podstawie przepisów poprzedniej ustawy o gospodarce gruntami.

Podstawa prawna:

WYROK TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt SK 39/15 (Dz. U. Nr 247/2017, poz. 2375).

USTAWA z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 147/2016, poz. 2147 z późn. zm.)

Udostępnij post