Brak odszkodowania za obniżenie wartości nieruchomości w oparciu o kryterium faktycznego jej wykorzystywania w okresie tzw. luki planistycznej niezgodny z Konstytucją

Brak odszkodowania za obniżenie wartości nieruchomości w oparciu o kryterium faktycznego jej wykorzystywania w okresie tzw. luki planistycznej niezgodny z Konstytucją

Od 30 maja 2019 r. obowiązuje wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który orzekł, że art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozumiany w ten sposób, że pozwala na ustalenie mniej korzystnego przeznaczenia nieruchomości niż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Stanowisko Skarżącej

Skarżąca była właścicielką nieruchomości, która zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta leżała na terenie przeznaczonym do zabudowy o charakterze jednorodzinnym z możliwością jej uzupełnienia m.in. o lokalizacje zakładów rzemieślniczych. Zgodnie z nowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nieruchomość skarżącej położona była na terenach dróg powiatowych głównych. W okresie pomiędzy obowiązywaniem obu w/w planów, dla terenów, na których znajduje się przedmiotowa nieruchomość obowiązywało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, zgodnie z którym działka skarżącej położona była w „strefie zainteresowania miejskiego o funkcjach mieszanych, położona poza śródmieściem – w tym lokalne ośrodki usługowe”. Skarżąca sprzedała działkę, gdy obowiązywał nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Działka ta nie była zabudowana ani w okresie pozostawania w mocy poprzedniego planu zagospodarowania przestrzennego, ani po wejściu w życie nowego planu. Następnie skarżąca wniosła do sądu okręgowego powództwo o zasądzenie na jej rzecz od gminy odszkodowania za obniżenie wartości zbytej nieruchomości, spowodowane uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd okręgowy oddalił powództwo skarżącej przeciwko gminie o zapłatę odszkodowania w wysokości odpowiadającej różnicy w wartości zbytej przez nią nieruchomości przed i po ogłoszeniu planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd apelacyjny oddalił apelację skarżącej.
Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.
Zdaniem skarżącej kwestionowany przepis w zakresie, w jakim obniżenie wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystania w okresie tzw. luki planistycznej w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości w nowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zostało określone mniej korzystnie niż w poprzednim planie zagospodarowania przestrzennego oraz mniej korzystnie niż w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, obowiązującym przed uchwaleniem nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest niezgodny z Konstytucją.
Skarżąca wskazała, że przyjęty w kwestionowanym przepisie sposób obliczania wysokości odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości stawia właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy, która opóźniła się w uchwaleniu nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dopuściła do powstania luki planistycznej, w sytuacji gorszej, niż właścicieli tych nieruchomości, które leżą na terenach objętych ciągłością działań planistycznych. W przypadku skarżącej, przy obliczaniu wysokości odszkodowania sądy stosują kryterium faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a przy zachowaniu ciągłości działań planistycznych uwzględnia się przeznaczenie terenu zgodnie z założeniami zmienianego planu.
Zdaniem skarżącej, taki stan prawny naruszał konstytucyjne prawo równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne, a także zasadę sprawiedliwości społecznej. Pogorszenie położenia prawnego właścicieli niektórych nieruchomości, determinowane przyczynami całkowicie od nich niezależnymi, należy uznać nie tylko za nierówne traktowanie względem innych właścicieli, którzy mogą dochodzić odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości w oparciu o kryterium przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą planu, ale i za niezgodne z zasadą sprawiedliwości społecznej, która wyraża również konieczność sprawiedliwego łączenia interesu ogółu (dobra wspólnego) i interesów jednostki.
W ocenie skarżącej, kwestionowany przepis naruszał również konstytucyjne prawo ochrony własności wyrażone w art. 64 ust. 2 i 3 oraz w art. 21 ust. 1 Konstytucji. Wyrazem realizacji zasady ochrony własności jest m.in. przepis art. 36 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Chroni on właściciela nieruchomości przed negatywnymi skutkami zmian planistycznych obejmującymi obniżenie wartości nieruchomości. Ochrona taka powinna być równa dla wszystkich właścicieli, którzy doznali uszczerbku majątkowego w postaci rzeczywistego obniżenia wartości nieruchomości w związku ze zmianą lub uchwaleniem nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ewentualne zróżnicowanie zakresu czy intensywności ochrony powinno następować w oparciu o uzasadnione kryterium i znajdować podstawę w przekonujących argumentach – podkreślała skarżąca.

Wyjaśnienia Trybunału Konstytucyjnego

Trybunał Konstytucyjny zaznaczył, że problem konstytucyjny w niniejszej sprawie dotyczy sposobu ustalania wartości nieruchomości zanim uległa ona zmianie na skutek działalności planistycznej gminy. Przekłada się to bezpośrednio na wysokość należnego odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości. Ustalenie wartości nieruchomości, zgodnie z jej przeznaczeniem w nowym lub zmienionym planie, nie nastręcza trudności. Również w sytuacji zmiany obowiązującego planu lub zastąpienia starego planu nowym, obliczenie różnicy w wartości nieruchomości nie tworzy problemów. Pojawiają się one natomiast w przypadku zaistnienia tzw. luki planistycznej.
Trybunał Konstytucyjny uznał, że kontrola zgodności zaskarżonego przepisu z art. 64 ust. 2 Konstytucji wymaga udzielenia odpowiedzi na następujące pytania: 1) czy podmiotom przysługują prawa majątkowe należące do jednej kategorii, a więc prawa majątkowe podobne; 2) czy doszło do zróżnicowania ochrony majątkowej praw podobnych; 3) czy zróżnicowanie to jest uzasadnione ze względu na obiektywnie istotne i dające się stwierdzić okoliczności o charakterze przedmiotowym.
Odpowiedź na pierwsze pytanie jest twierdząca. Prawa własności nieruchomości objętej tzw. luką planistyczną oraz nieruchomości objętej nowym planem zagospodarowania przestrzennego, bez tzw. luki planistycznej, należą do tej samej kategorii praw podmiotowych.
Odnosząc się do drugiego zagadnienia, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zaskarżony przepis różnicuje sytuację prawną i faktyczną właścicieli nieruchomości w dochodzeniu odszkodowania za obniżenie wartości nieruchomości na skutek działań planistycznych gminy. W gminach, które zachowały ciągłość planistyczną, dla ustalenia wysokości należnego odszkodowania wystarczy porównać wartość nieruchomości według jej przeznaczenia przed zmianą planu zagospodarowania, z wartością uwzględniającą jej obecne przeznaczenie. W przypadku przerwania ciągłości planistycznej gminy, wartość nieruchomości, której przeznaczenie było określone w planie zagospodarowania uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., jest obliczana na podstawie faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości. Obowiązujące przepisy prowadzą zatem do sytuacji, w której przy obliczaniu wysokości obniżenia wartości nieruchomości na skutek działań planistycznych gminy, stosuje się dwa kryteria. W przypadku właścicieli nieruchomości leżących w gminach, które zachowały ciągłość planistyczną, jest to kryterium przeznaczenia terenu, wynikające z planu obowiązującego przed jego zmianą; w przypadku właścicieli nieruchomości leżących w gminach, które dopuściły do tzw. luki planistycznej, jest to kryterium faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości.
Wreszcie, jeżeli idzie o trzecią kwestię, Trybunał Konstytucyjny uznał, że istniejące zróżnicowanie pozycji prawnej właścicieli nieruchomości, wynikające z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu, nie jest dostatecznie uzasadnione. Po pierwsze, nie ma racjonalnego celu, nie służy realizacji czy ochrony określonego, założonego wyraźnie przez ustawodawcę interesu jednostki lub interesu publicznego. Po drugie, ponieważ brakuje nawet ratio analizowanego zróżnicowania, trudno ocenić zachowanie proporcji między wartością uzyskaną i wartością utraconą (poświęconą) wskutek zróżnicowania pozycji prawnej właścicieli. Po trzecie, oceniane zróżnicowanie nie pozostaje w związku z zasadami i wartościami konstytucyjnymi uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. Konieczność stosowania kryterium faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości może prowadzić, jak w przypadku skarżącej, do uniemożliwienia uzyskania odszkodowania za obniżenie wartości nieruchomości, które nastąpiło na skutek działań planistycznych gminy.
Trybunał Konstytucyjny stwierdził zatem, że zaskarżony przepis prowadzi do bezzasadnego na tle konstytucyjnej zasady równej ochrony praw majątkowych zróżnicowania ochrony praw majątkowych należących do jednej kategorii, dlatego stanowi naruszenie art. 64 ust. 2 Konstytucji.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, jeżeli zaskarżony przepis jest niezgodny przynajmniej z jednym wzorcem kontroli, orzekanie co do zgodności z pozostałymi wzorcami jest zbędne. Mając to na uwadze, Trybunał umorzył postępowanie w zakresie pozostałych zarzutów niezgodności z Konstytucją.

Podstawa prawna:
WYROK TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO z dnia 22 maja 2019 r. sygn. akt SK 22/16 (Dz. U. Nr 104/2019, poz. 1009).
USTAWA z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 197/2018, poz. 1945, z późn. zm.).

Udostępnij post